这就是通常所说的“土地置换”，将农村集体建设用地通过复垦后变为耕地，再将农村集体建设用地置换到城镇，通过征收变为国有建设用地进行项目建设。
第一种观点，通过土地置换方式只是解决了建设用地指标，而项目单位占用了耕地，所以要按土地转征对待，用地单位需要缴纳耕地开垦费和耕地占用税。
第二种观点，项目单位虽然占用的是耕地，而实际上是甲地的集体建设用地通过置换转移到乙地，在乙地通过办理征收手续使集体建设用地征收为国有建设用地，所以耕地开垦费和耕地占用税都不用缴纳。
第三种观点，项目单位既然占用了耕地，就需要依据耕地占用税条例缴纳耕地占用税，由于是通过置换实际上利用原来的集体建设用地，所以不需要再缴纳耕地开垦费。
此外，还有一种观点是，项目单位有开垦同等数量和质量的耕地的义务，用于土地置换的集体建设用地也需要复垦为耕地，所以项目单位需要缴纳耕地开垦费，而通过置换，用地单位实质上使用的是原集体建设用地，所以不需要缴纳耕地占用税。笔者赞同这种观点，理由如下：
其一，用地单位应该缴纳耕地开垦费。这是由于《土地管理法》第三十一条规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。可以看出，占地单位开垦新的耕地是法律规定的义务，在实际工作中一般都是通过缴纳耕地开垦费来履行这项义务的。同时，耕地开垦费是专项费用，是不能算入土地出让金里的，工业用地实行最低价标准以后，占地单位仍需缴纳耕地开垦费。
在土地置换中同时解决了两个问题，一是新增建设用地指标问题，二是补充耕地指标问题。用于置换的集体建设用地需要复垦为耕地，复垦费应该由用地单位支付。工业用地实行招拍挂后，土地置换先期工作由国土部门操作完成，使用集体建设用地需要由政府先行垫付集体建设用地转为耕地的复垦费用，那么土地出让后用地单位除缴纳土地出让金外，还要缴纳耕地开垦费。
其二，用地单位不再缴纳耕地占用税。《耕地占用税暂行条例》第三条规定：占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，为耕地占用税的纳税人，应当依照本条例规定缴纳耕地占用税。项目单位虽然从形式上看是占用的耕地，而实际上在土地置换中，由于将农村集体建设用地通过置换的方式移到了项目建设位置，可以说用地单位使用的实质上是集体建设用地通过征收变为的国有建设用地。另外，从整体上讲，土地置换实现了集体建设用地减少和城镇建设用地增加的平衡，建设用地和耕地总面积没有发生变化，所以不用再缴纳耕地占用税。 （作者单位：河北省石家庄市高新区国土资源局）
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