第1个回答 2023-01-29
【摘 要】我国为应对全球经济危机采取了积极的财政政策，也使地方政府资金短缺的问题日益暴露，地方政府投融资平台的发展为解决地方政府资金短缺的问题提供了很好的思路，为发展地方经济起到了重要的作用。同时地方政府投融资平台的发展加剧了地方债务的膨胀。本文从多角度分析了地方政府债务膨胀的现状、原因及风险，为地方债务的管理提出了警示，有利于规避政府债务违约可能带来的巨大社会影响。
【关键词】地方政府债务 原因 财政风险
地方政府债务产生具有历史必然性，根源在于财政无法满足基本建设的资金需要。合理规模的债务为地方公共基础建设提供了大量急需资金，缓解了地方政府财政收入不足的状态，促进了当地经济的快速发展。特别是在2007年经济危机之后，大量地方配套资金投入市场，为稳定我国乃至于世界经济、恢复信心起到了重要作用。但是任何事物都具有两面性，过度膨胀的债务会带来风险，如果失去控制还会严重危害到我国经济的健康运行。
一 我国地方政府债务现状
1．地方政府债务规模偏大
我国地方政府债务问题引起中央政府和各位学者的高度关注，它的规模在不断的膨胀之中已经达到了危害国家社会经济安全的程度。具体表现在两个方面：一是地方政府性债务总额十分庞大；二是作为主要融资形式的地方政府平台公司数量十分惊人。由于地方政府债务并没有纳入预算，各地政府又对债务实情讳莫如深，具体规模难以准确把握。通过地方财政收入和财政支出的数据可以看出其中的一些端倪。
根据中经网数据库的相关数据显示，1990～2008年，地方政府财政收入和支出都有大幅度的增长，但是，支出增长的速度却远远大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高达两万亿，如此大的缺口由什么来弥补呢？答案似乎是不言而喻的。
根据各个经济机构和学者的估算，地方政府债务的规模数据如下所示：根据国家审计署2011年的审计结果显示，截止2010年年底，各地共有融资平台公司6576个，中国省市县三级地方政府性债务的余额为10.7万亿元，相当于同期全国GDP的27%，其中，银行贷款为8.5万亿元；国际评级机构穆迪称审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了3.5万亿元，并且地方政府不良贷款规模远远大于预期；按照央行2011年6月公布的《2010中国区域金融运行报告》数据，截止2010年年末，全国共有地方政府融资平台一万余家，相关学者估算地方政府投融资平台贷款规模的上限为14.4万亿左右；同期银监会的数据显示地方政府融资平台的贷款规模约为9.1万亿元。虽然各位学者研究得出的数据存在较大的差异，但不可否认的是，我国地方政府债务的规模及其带来的风险已经到了不可不治的境地。
2．法律对地方政府债务的约束作用弱
学者对地方政府债务问题的研究从20世纪90年代已经开始，但它仍笼罩着一层令人琢磨不透的面纱。由于绝大多数债务没有被纳入预算体系，其具体的规模难以确定。我国《预算法》规定，各级地方预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这从法律上限制了地方政府直接负债的权利。同时，我国的《担保法》规定，地方政府不能用财政收入为其他组织提供担保。这造成了银行等金融机构向地方政府融资平台发放贷款缺少偿还保障。现实却与法律规定背道而驰，地方政府不仅借债，并且数目庞大。以湖北省荆门市的数据为例，2007年年底，荆门市向中国人民银行借款3106亿元，向国家开发银行担保借款12156亿元，向商业银行借款1168亿元，向非银行金融机构借款123亿元，向上级财政部门借款5192亿元（其中，外债转贷1192亿元，国债转贷1143亿元，农业综合开发借款161亿元，其他1196亿元），向其他单位及个人借款7116亿元，其他借款1178亿元。
3．地方政府举债方式隐蔽，潜藏风险
地方政府举债方式多种多样，包括金融机构拆借、出面
担保困难企业贷款、拖欠工资、粮食企业亏损挂账、社会保障资金缺口等，既有显性债务，又存在大量的隐性债务。由于地方政府直接举债的权利受到限制，主要通过地方政府融资平台向银行贷款融资。所谓地方融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺。平台公司表面上是独立的企业，背后却有政府的隐形支持，其实是财政的一种变相担保。这种模式突破了法律法规对地方政府负债的限制，开辟了一种新的融资模式，但是财政隐性担保的平台债务也成了风险的主要来源。央行研究数据显示，2009年全国新增的9.59万亿贷款中，投向地方政府融资平台的高达3.8万亿，占总量的40%，其中很大一部分都有财政的信用支持。2009年，地方政府的总负债为5万亿，其中90%来自银行贷款。地方政府和银行之间存在信息不对称问题，银行无法了解作为管理者的政府的信用评级、财政收入，以及在多家银行的贷款总规模，一旦无法按时还款债务，就会把违约风险传导给银行，导致不良贷款率上升，引起金融风险。
4．地方政府债务关系复杂，借新债还旧债现象严重
地方政府债务的举债主体既包括本级政府，还包括政府某些部门，事业单位及各类平台公司。多主体不透明的局面给控制地方政府债务的规模、确定偿还责任造成了困难。政府一般把通过融资平台借入的款项用于公共项目，这些项目具有资金需要量大、建设周期长、收益低等特点。有限的财政资金和上级政府的转移支付不能保证基建资金的持续投入和偿还，多采用借新还旧的方式来解燃眉之急。这样的缓解并没有从根本上解决债务问题，反而会出现一条找不到源头，也没有尽头的债务链条，一旦中间的某个环节断裂，将对社会经济建设、金融业发展和地方政府本身带来巨大的危害。例如，2003年安徽省的积累财政偿债率（债务还本付息额/地方财政收入）为183.22%。这意味着如果用全部财政收入来偿还债务，都需要两年的时间。如果本期不能及时偿还，债务余额转变为逾期债务，地方政府将面临更高的利息负担。