四川省成都市国土资源局局长 曾敏
一、耕地保护面临的困境及问题
确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。
（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力
当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。
（二）耕地保护的比较利益低下
在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。
（三）农民保护耕地的内在动力不足
耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。
二、耕地保护的“五项机制”创新
2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：
一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。
二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。
三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。
四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。
五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。
三、耕地保护基金的设计、操作与效果
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。
（一）耕地保护基金的制度设计
耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。
1.资金来源
全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。
2.补贴对象
耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。
3.补贴标准
根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。
4.使用范围
耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。
5.保护责任
耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。
（二）耕地保护基金的操作实践
1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础
结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。
2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系
由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。
3.相关部门分工协作，各负其责
国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。
4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理
国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。
（三）取得的初步成效
目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额2.5亿元。力争2009年实现全市覆盖。
成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。
另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。
（四）完善耕地保护补偿机制的建议
对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。
为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。