（2005年8月1日）
一、土地参与宏观调控的背景分析
土地政策参与经济宏观调控，在经济发达国家，特别在经济处于高涨时期，土地政策辅于货币、财政等手段来稳定经济发展能够发挥很大作用。在我国，利用土地政策参与宏观调控的功能以前一直没有得到有效的发挥或重视。
自2002年下半年以来，我国宏观经济形势发生了重要变化，宏观经济进入了由复苏趋向繁荣的过渡阶段，国民经济持续保持良好的发展态势。但经济运行中一些矛盾进一步显现，最突出的是固定资产投资增长过快，规模过大，特别是一些行业投资增长过猛。任其发展下去，就会助长信贷规模过度扩张，加剧煤、电、油、运供应紧张，削弱耕地保护和粮食生产能力，加大通货膨胀压力；加剧资源环境矛盾，使结构不合理问题更加严重，势必出现大量生产能力过剩，导致企业倒闭，失业增加，银行呆、坏账增多，最终会造成经济大起大落。如何防止国民经济大起大落，保障国民经济稳定运行，新一届政府对宏观调控日益重视，土地政策作为一种调控手段参与宏观调控也日益被提到重要日程。从惯用的调控手段来看，积极的财政政策目前在面临转型，在反经济周期调控中将不再担纲主力，货币政策通过预调和微调办法合理调控货币供应量的增幅的手段作用约束明显增强，特别是对于缺乏价格弹性的粮食，货币与财政手段本身的调控作用就很有限。因此，在这种宏观背景下，土地政策参与宏观调控就必然成为国家干预经济的重要手段。为此，中央出台了一系列调控政策，积极运用土地政策参与宏观调控的重任，历史性地落在了国土资源部门的肩上，而且功能职责逐渐明确。如何通过土地管理法制、体制、机制创新积极参与宏观调控，积极把握运用土地政策参与国民经济宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为宏观调控经济“加油门”、“点刹车”这是中央的精神，也是经济社会形势发展的要求，更是土地行政管理工作面对的重大课题。
二、土地参与宏观调控的机制基础
土地参与宏观调控必须具有内在的基础和自身的调控机制，也就是土地本身必须具有影响国民经济的运行的内在能力和行之有效的运行机制。
（一）土地要素与国民经济运行关系
纵观中国的发展历史，不同的土地制度决定着不同的土地使用方式，从而也决定着不同的土地生产力方式，也最终决定着经济形态发展，中国的历史实际上就隐含着土地供给制度的变迁。就是在现代社会实践中，土地供给方式的不同对于经济发展存在明显的影响效果。同时国民经济的运行对土地利用同样存在着传导作用。这是因为，土地需求从根本来说是一种引导需求，国民经济作为一个系统，其良好运行必然要求土地资源的配置与其他社会资源能够相配合，实现自然持续性、经济持续性、社会持续性的统一。
土地作为三大生产要素之一，土地参与经济运行一直贯穿于人类社会的发展中，“土地是财富之母，劳动是财富之父”，就形象地概括了土地之于经济的基础作用。在现代社会，土地不仅是作为是“资源”、“场所”来发挥生产功能，更是作为一种“资产”“财产”来发挥资本供给与社会稳定功能。土地与国民经济的关系最主要的表现为土地供给对于经济的保障作用。据测算，人类88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的，以农产品为原料的加工业产值占到轻工业产值的50%～60%。在我国，耕地还直接或间接为农民提供了40%～60%的经济收入和60%～80%的生活必需品；另外，与土地供给密切相关的房地产开发投资对GDP增长的直接贡献在我国大约为1.3个百分点，再加上间接贡献估计可达到1.9～2.5个百分点。
（二）现行土地参与宏观调控的机制基础
土地参与宏观调控必须依附于一定的市场运行机制，因为土地参与调控根本在于解决市场“失灵”，如果没有市场，调控根本无从谈起。过去我国实行的“无偿、无流动、无期限”的土地使用制度，土地仅作为一种资源的简单供给，本身自然很难具有宏观调控能力。改革开放以后，我国实行土地有偿使用制度改革，市场配置资源的能力逐步提高，土地市场机制逐步健全，逐渐形成了～套适应我国社会主义市场经济体制的市场管理框架，应该说这为我国土地参与宏观调控奠定了微观基础。这套机制表现为：①土地收购储备制度成为政府调控市场的主要工具。通过土地收购储备，政府掌握了增量和存量土地的供应权，调控能力明显增强，可为各产业的健康发展开拓巨大的空间。②公开出让成为政府供应经营性用地的唯一方式。国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地均实行“招、拍、挂”。③政府完善交易规则的能力不断提高。从《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》到2001年国务院15号文件出台，再到2002年7部委出台《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》等，国家针对土地利用出现的问题，适时制订各种法规文件，为促进土地市场的健康发展起到保障作用。④提供服务成为政府营造市场环境的主要内容。目前，我国的市场服务体系逐步形成，这表现在：土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度的逐步建立，保障了土地市场的规范运行；全国1198个市、县设立了土地有形市场，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平；政府职能转变，减少和规范了行政审批，严格实行政事分开、政企分开，培育和发展了土地市场中介服务组织，土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公正执业。
除了市场机制逐渐完善外，我国的耕地保护机制、规划机制也逐步完善起来。尤其在当前，我国正在进行第三轮的土地利用总体规划修编，整个规划的思路与原则都在进行较大的调整。
三、土地参与宏观调控的认识与思路
（一）土地参与宏观调控主要内容
国土资源部部长孙文盛提出，运用土地政策参与宏观调控至少应该包括三方面内容。一是建设用地总量。建设用地总量是影响经济发展速度和效益的重要因素，控制建设用地总量，是调控经济运行的重要手段。二是调整土地供应结构，通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，这就需要按照国家产业政策，适时调整供地政策，对于禁止性项目，停止供地；对于限制性项目，提高供地标准和条件。三是确定不同区域的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移。这三个方面包含着限制与发展的辩证思维，并能够从系统的角度来把握土地参与宏观调控的基本目标和调控重点。土地参与宏观调控的内容是丰富的、多层次的，土地供给的数量、结构、供给方式、供给主体、供给限制、供给时机等多个方面都能够影响国民经济运行，而且其手段可 贯穿行政、法律、经济、技术等多个方面。特别是在我国，城市土地归国家所有，土地用途管制，农地转用，建设用地统一供应制度，使政府可以通过土地供应总量安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资、消费的方向和水平，实现调控经济运行的目标。
（二）土地参与宏观调控思路的转变
土地参与宏观调控，不仅要调控土地供给，而且还必须调控需求。因为土地作为一种引致需求，其根本的动力在于经济发展中的需求因素，虽然我国在上一轮规划中采取了“以供给引导需求”的土地规划策略方针，而且也制定了严厉的耕地保护制度，但成效不太理想，各地规划频繁调整，开发区遍地开花，在20世纪90年代初的“开发区热”和“房地产热”中表现得尤为明显。1996年，全国减少耕地1500万亩，举世震惊，“谁来养活中国”的责问甚嚣尘上。耕地保护面临着更大的矛盾。其根本原因在于我国目前经济发展的需求并没有得到合理而有效的调控，这表现为调控社会经济需求手段存在“缺位”或“不利因素”，例如各地的社会发展中缺乏比较明确的经济布局规划，各地的重点项目立项、审批一般很少征求国土资源管理部门意见。此外，有关部门在制定金融政策时也很少考虑产业对用地的需求。另外，我国现行的税费制度在对土地保护阶段缺乏征税环节，没有形成对公民与企业集约利用土地的动力机制。因此，运用土地政策参与宏观调控，必须辅之于调控土地需求的经济布局规划、空间规划和相关的税费政策等手段，才能从供给与需求两个环节形成整体的制约与调控。
四、土地参与宏观调控的手段
土地参与宏观调控的手段可具体表现为土地规划、耕地保护、土地计划、土地税费政策等多个方面。
（一）土地规划
由于市场机制存在自身难以克服的缺陷，难以使公共资源、公共环境得到有效保护和合理利用，难以实现公共安全和公共利益，客观上要求加强宏观调控。通过编制和实施土地规划，通过规划合理确定城市土地利用布局、城市不同区域的功能、不同类型用地的控制数量和区域，可以从宏观上协调区域发展、调整和优化产业布局结构、调控资源供应总量和结构、有效保护和合理开发利用土地资源，保障经济协调、平稳、较快发展。
土地规划作为土地参与宏观调控的手段，是土地利用的“龙头”，目前我国土地利用规划基本为“总体规划一专项规划——土地利用年度计划”三级体系，对国土资源利用和保护起到了较大的作用，但仍然存在一些问题。主要表现在：①对土地利用总体规划的定位问题，对上一轮土地利用总体规划的定位为宏观控制性规划，主要突出宏观，具体制定的指标均为宏观指标，在实际操作上容易产生随意性。比如，耕地保有量指标，在一些地区在完成保有量后，对土地供给限制放松，导致大量质量好的耕地被占用。土地对国民经济的调控职能减弱，低效、高耗项目上马，造成“大而全，小而全”重复建设。②土地利用总体规划法律地位不明，在实际操作中，存在任意修改的行为。③土地利用总体规划与土地利用专项规划、土地利用年度计划相脱节，造成监管不力。
作为土地参与宏观调控的重要手段，必须加强土地的规划利用，在新一轮土地利用总体规划的编制中，要注意解决好以下几个问题：一是加强规划编制理论和方法的研究，解决好土地利用规划和国民经济的关系，既要充分体现土地利用对国民经济的宏观调控作用，也要注意促进国民经济发展。二是注重对影响国民经济起重大作用的指标的控制，比如耕地保有量、基本农田保护量等直接关系到国计民生的指标，仍然要有明确的控制指标。三是逐步引导土地利用总体规划的编制，逐步从宏观向中观甚至微观过渡，或者进一步完善土地利用规划体系，逐步形成宏观控制——中观管理——微观审批的规划管理体制，防止规划管理的随意性。四是进一步明确规划的法律地位，加强规划编制管理、编后管理，保证规划的严肃性，防止对规划的随意修改。
（二）地租地价
土地资源既是社会生产的重要物质资料，也是社会产品的重要部分，还是重要的社会财富，是具有重要使用价值的商品；不仅完全可以以价格的形式表现出来，而且其价格随供求关系使用价值逐渐攀升。在市场经济条件下，物质交换通过价格（价值）来实现。由于土地具有价格，价格经常以地租的形式表示出来。因此，地租在市场经济条件下就具有调节生产与交换的积极作用。由于地租的实现是以产权实现为前提，因此地租的调节作用实质表现为社会剩余价值在不同利益主体之间的分配。不同的租价水平反映了不同利益主体可获利益的份额，从而影响着各利益主体的投资积极性。在我国，城市土地归国家所有，地租关系反映着国家与投资者的分配关系。因此，国家完全可以通过地租杠杆来实现“让利”与“取利”，从而有效的调节资本在不同的级差土地以及部门和产业间合理流动，直接或间接制约甚至是决定投资的方向，对社会经济的发展起着导航的作用，从而达到对经济与社会发展进行事前和事后的调控。
（三）土地供给量
需求的无限性和供给的有限性的矛盾是永远存在的供应决定需求，反过来需求刺激供应，两者相互制约、相互促进，形成对立统一的整体。通过土地资源供应总量调控社会需求，一直是国土资源部门担纲的重要责任。由于我国可用的自然供给量有限，土地经济供给受到很大制约，耕地资源供给已经成为我国社会发展长期的制约矛盾，城镇建设用地供需矛盾尖锐。因此，调节土地的经济供给的最为有效的办法就是有计划、有步骤地投放土地资源。通过对其供应规模控制，可以直接决定社会经济发展的速度和方向，从而掌控社会经济发展速度和方向，及时调整社会需求。目前我国城市逐渐形成的城市土地集中供应机制对于调控房地产市场起到了很好的作用。
（四）价格机制
在市场经济中，价格机制像一只“看不见的手”，发挥着主要的、基础性的作用。在竞争的市场上，土地价格随土地供求关系变化而灵活、及时地变动，并影响着土地供求关系。土地价格反映了土地资源稀缺的程度。当土地资源短缺，供不应求时，土地价格必定上升。正常情况下，价格上升的信号，会指挥人们增加土地的供给，减少土地的需求（使用），最终使供求平衡。反之，当土地资源过剩，供过于求时，价格必定下降。价格下降，会指挥人们减少供给，增加需求（使用），最终也使供求平衡。所以，只要让价格自由浮动，价格信号就可以准确地反映土地资源的稀缺程度，并有效地调节供求关系。
（五）土地收益分配
我国现行的土地收益主要表现为土地资产性收益和各种税费。土地资产性收益不仅体现了国家与企业、个人的利益关系，而且反映了中央政府与地方政府的利益分配，在现行的“分灶吃饭”的财政体制下，土地收益权主要掌握在地方政府手中，在地方政府的“经营土地”等制度创新获得巨大的利益的驱动下，多征、多出让土地是政府获得财政收入的重要手段，这加大了中央政府在地方调控经济的难度。在将来强化中央政府及其主管部门的权利，强化中央政府的收益能力和调控能力具有重要的意义。此外，利用土地税费来调节社会总需求是西方国家调控经济最普遍的方式。我国税费一直存在混乱问题，因此在当前必须对我国的税费制度进行改革，尽快实施物业税制度。当务之急是调整土地收益的分配机制。近年来以计划经济的一手低价征地，以市场经济的一手高价出让，已成为不少地方追求政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。土地出让金收入成了地方“第二财政”，有的已占到当年财政收入的30%～40%，甚至更高。在目前的体制下，本届政府出让土地，其收益全部由在任官员支配，可大搞建设，创造政绩，卖地越多，手头越活，日子越过越好，何况这里面还存在大量寻租机会，而矛盾都留给了后任。这种利益机制，怎能不刺激地方官员热衷圈地呢?怎能不使各级政府不约而同地把眼光盯向土地，变经营城市为经营土地呢?因此，调整土地收益的分配机制是要害所在。
（六）改革征地制度
参与宏观调控必须改革征地制度，并确保改革措施的落实，一定要加强各级国土资源部门的基础工作。要加快基础业务建设步伐，尤其是加大土地调查的力度和对数据、信息的收集、整理，保证各级政府及国土部门对经济形式有准确的分析和判断。为各项建设用地提出翔实、可靠的图件资料和基础数据。现在的征地制度是计划经济时期沿袭下来的，不分公益性项目还是经营性项目，仍以政府的名义征地，这在世界各国几乎没有。因此，一定要缩小征地范围。现在任何单位，包括企业和个人都可以搭“公共利益”之车，通过政府进行征地，实际是由政府出面帮助其损害农民的土地权利。据调查，有的城市真正用于公益目的征地还不到10%。
（七）建立约束体制
建立健全干部行为约束机制。现在，各地普遍在经济发展上追求“速度第一”；在城市建设上，追求“形象第一”；在名目繁多的活动上，追求“排场第一”。正是弥漫在各级官员身上的浮躁、浮夸、浮华的“三浮”之风，无节制地吞噬着包括土地在内的宝贵资源，透支未来的发展空间，损害未来的发展潜力。而这是具有深刻的体制原因。现在干部的任用，还是上面说了算，往往是一把手说了算，而考核指标重增长、轻发展，重形式、轻实质，往往上面提倡什么就热衷于什么，甚至“没有条件也要上”，知其不可而为之。如招商引资，不少地方就作为考核的硬指标，实行一票否决制，逐级分解任务，一直分解到单位，甚至个人，政绩在肩的各级干部不能不迎风而上。这正是我们体制的弊端。除上述两条外，还要有其他的体制改革相配套。只要采取强有力的约束机制，促使各级领导干部拒绝浮躁，将心态放平和，依法治国理性执政，警惕高速增长背后的危险，改变以资源换增长的粗放型模式，就一定能走出一条稳健、协调、永续的发展之路。
（原载《新疆国土资源》2005年第4期）