城镇化是通过人口、资本、信息、土地等生产要素向城市集中，实现规模经济和集聚效应及生产生活方式的转变。推动这一过程的力量来源于市场和政府两个方面。市场力量主要指市场机制在城市发展过程中配置资源、调节供需，促进产业集聚与产业发展升级。与此同时，政府通过制定国家战略并以户籍、土地、市制与行政区划调整等行政手段对生产要素的空间配置进行干预，从而推进城镇化向预期的方向发展。中国当前的城市规模及格局分布虽然与国家的城镇化方针及一系列调控政策密不可分，但更多还是在市场力量推动下人们用脚投票的结果。
（一）大城市和城市群日益成为带动中国经济增长的重要引擎
快速的城镇化不仅伴随着农村劳动力向城市的转移，经济活动向城市集中的趋势也愈发明显。2000年地级以上城市的GDP占全国GDP的比重为48.3%，到2018年，全国GDP的62%由地级以上的城市（
市辖区）生产。在地级以上城市的产值中，59%由35个主要城市（直辖市、
副省级城市、省会城市）生产。与此同时，主要的城市群和都市圈成为了创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优的地区。据测算，2018年，全国19个城市群的人口占全国的比重为80.1%，GDP占比为88.0%。特别是以京津冀、长三角、
珠三角为代表的三大城市群以全国6.57%的国土面积承载了全国29%的人口，实现了43.1%的地区生产总值、72.4%的进出口总额和57.3%的研发经费投入，在国家经济社会发展中的龙头作用突出，辐射带动作用明显。
（二）大城市的服务业比重不断提升
大城市正经历着制造业为主的第二产业权重逐渐下降，服务业权重逐渐提高的产业升级换代过程；中小城市和小城镇则大多仍然以制造业或资源型产业作为主导产业。2017年，直辖市和副省级城市的服务业比重分别为66.3%和59.8%，
地级城市的服务业比重仅49.9%。上海、北京、深圳、重庆4个城区人口超过1000万的
超大城市，服务业比重平均达到66.1%；天津、成都、广州、南京、武汉5个500~1000万的
特大城市，服务业比重也达到60.6%。在少数超大型城市，这种产业格局已经非常明显。比如，北京市服务业占比已经高达80%，上海市也达到了70%。
表3 2017年不同
行政级别和人口规模城市的产业结构 单位：%
数据来源：《中国城市统计年鉴2018》《中国城市建设统计年鉴2017》。
从
发达国家的经验来看，较小的城市趋向于标准化的制造业生产和专业化的服务活动，而较大的城市因拥有更加多样化的经济基础，集中于高技术的制造业和特定的商业服务。城市发展的动态模式一般为：在经济发展的早期，大城市趋向于制造业导向，但随着城市化进程，大城市的服务业导向更加明确。例如，1950—1970年代，美国的钢铁、纺织、汽车、造船、飞机、纸浆与造纸、石油化学品等产业高度集中在特定的
大都市区。大部分城市在大部分制造业活动中的从业者很少。除了那些发展专业化制造业的城市，美国一些小城市在特定的消费者服务活动上也实现了专业化发展，比如养老服务，健康服务、保险服务等。
（三）大城市和行政级别较高城市的收入溢价显著
以
长三角地区为例，2017年，上海（超大城市）的人均工资比南京（特大城市）高38%，比宁波（大城市）高45%，比镇江（中等城市）高67%，比铜陵（小城市）高86% 。收入上的显著差异、丰富的公共资源、更多的就业机会吸引人们源源不断的涌入大城市，户籍限制和高房价并未改变这种趋势。简•雅各布斯（Jane Jacobs）在其著作《美国大城市的死与生》中指出，经济实力较强的大城市能够吸引到更优秀的人才，这与中国目前劳动力流动的结构现状十分吻合。2018年的广东高校毕业生就业报告显示，53%的
应届毕业生选择了
一线城市广东和深圳，16%选择了佛山和东莞两个珠三角内规模次之的城市，另有13%流向珠三角内其他五个规模较小的城市。尽管近年来受到区域间产业转移、大城市房价高涨，以及二
三线城市优越的人才政策、较低的户籍门槛等因素的影响，出现了人口回流、转向的现象，但劳动力就业或择业时依然将一线大城市作为优先选择。
（四）行政管辖等级赋予不同城市及城乡不同的发展权
建国初期，中国城市行政区划体系分为直辖市、设区的市、不设区的市、镇四级，在形态上类似西方国家，但明确规定市“是属于省、自治区、自治州领导的行政单位”。20世纪80年代以来，中国城乡社会经济结构发生了深刻变化，大城市对经济发展的带动和促进作用变得更强，大城市和中小城市的发展差距日益显著。出于人口规模扩张以及产业发展、基础设施建设的需要，原有传统的设市模式和标准严重阻碍了一些迅速壮大中的城市的发展。为加快对城镇化的推动，中国对市制进行了重大调整，通过整乡改镇、整县改市、撤地设市和市领导县（市）等区划调整赋予城市在更大范围的行政管辖权力。市制成为中央和上级政府推进城市化进程的重要手段，也是政区等级的一个标志。
与此同时，城市的行政区域远大于城市连续建成区的范围，真正具有城市功能的地域在城市行政区域中所占比重不大，特别是以整县改设的市（区）往往大部分是农村地域。城乡合治的政区格局导致了乡镇层面发展自主权不足。城乡之间行政地位的不平等，导致资本、教育、医疗、优惠政策等资源向城市地区集中，这种公共或非公共资源的集中必然进一步强化人口从农村向城市迁移的进程，导致城乡之间在公共服务和居民收入方面的差距扩大。
（五）治理能力不足制约城市可持续发展
劳动力向少数特大城市和大城市的加速集聚，给城市公共设施供给、公共安全保障等提出了巨大的挑战，给社会管理和公共服务带来了巨大压力。进入2000年后，以北京、上海为代表的超大城市出现了较为严重的交通拥堵、房价高企、公共服务资源短缺、大气污染等“大城市病”，一时间，“控制”和“疏解”成为这两座城市的重要政策取向。从国际经验看，人口并非导致“城市病”发生的主要原因。以环境问题为例，诸多国际大都市都曾在
二战之后出现过环境恶化问题，如伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等。但如今这些城市的人口已经比半个多世纪前更多，并不断吸引更多人居住生活，而其环境质量不仅没有继续恶化，反而得到了极大的改善。面对不断增多的外来人口，政府治理机构与其动用行政手段消耗人力物力成本以控制和疏解人口，不如通过引导产业结构调整，提高技术和管理水平，促进外来人口的文化融入，积极地应对人口增长给城市治理带来的挑战。