随着中国人口总量持续增长、工业化和城镇化加快发展、经济规模迅速扩张，有限国土空间面临承载规模更大、强度更高的经济社会活动。根据国家人口和计划生育委员会在《国家人口发展战略研究报告》的预测，到2033年，中国人口总量将达到峰值15亿人左右，按照70%的城镇化率计算，到时城镇人口将在10亿人左右，比2010年6.7亿的城镇人口多3.3亿人。国务院发展研究中心的预测表明，到2020年中国经济总量将达到72.83万亿元，2030年达到133.69万亿元，分别是2010年的1.8倍和3.3倍。未来10-20年，在我国资源环境压力已较大的背景下，如何在有限的国土空间合理布局，以承载人口增长、经济扩张带来的高强度的经济活动，使我国生态脆弱和环境恶化的地区得到保护和改善，使大都市区、城市密集区、经济带等实现可持续发展，关系到国家的长治久安。
我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化加快发展的重要时期。优化国土空间布局，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调，是一项关系全局和长远发展的重要战略任务。
“十二五”规划纲要提出，要按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。这一战略性部署，对于深入贯彻落实科学发展观，推动区域协调发展，实现经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。
对于优化国土空间开发格局的必要性和紧迫性，我们需要有足够充分的认识。我国国土辽阔，但人多地少，耕地资源紧张，近三分之一的国土属于难以开发利用、不适宜人类居住和生产的空间。同时，我国国土空间复杂多样，地区差异较大。从资源分布看，经济社会发展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域间的分布很不均衡；从经济分布看，东部地区生产总值占全国的60％，广大中西部地区只占40％；从人口分布看，东南部人口稠密，西北部人口稀疏。这是我国的基本国情，决定了我们必须倍加珍惜宝贵的国土空间。
我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化加快发展的重要时期，每年有1000万农村人口转移到城市，对土地、能源资源的需求持续增加，生态和环境的压力也将持续加大。因此，我们必须处理好十分有限的国土空间与日益扩大的发展需求之间的矛盾，使有限的国土空间发挥更大的承载能力。从这个意义上说，优化国土空间布局，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调，是一项关系全局和长远发展的重要战略任务。
积极打造国家级重点经济带
首先，促进国家级重点经济带均衡发展。“两横三纵”经济带发展总体上不平衡，沿海、京哈京广线、陇海兰新线和沿长江通道四条经济带的经济实力相对较强，包昆通道的经济实力相对较弱。在经济带内部，发展不平衡的问题也比较突出，如沿长江通道经济带的经济发展水平与流域关系是反梯度的，即长江下游经济发展水平在经济带中最高，而长江上游经济发展水平在经济带中最低。针对经济发展不平衡的问题，要认真分析经济带发展的基础条件，根据不同区段的具体情况，提出差异化的政策措施。
其次，加快多式通道联动建设。除进一步发挥长江黄金水道的航运作用外，研究论证沿江高速公路、沿江铁路的建设，以多式通道的联动为突破口，促进沿江经济带的发展。要在合理规划布局沿海港口的基础上，加快沿海通道建设，不断改善沿海地区生态环境，提升沿海地区集聚人口和经济要素的能力。依托连云港成为国家级东中西协调发展示范区的优势，以铁路、公路等重大基础设施的联通、联动为切入点，强化陇海兰新线各城市的合作，加快发展陇海兰新经济带。把京哈线、京广线、京九线、哈大线、京珠高速作为一个整体，共同打造地域开发网络系统，增强京哈京广经济带的发展活力。加快建设包头至昆明的铁路和公路，以交通条件的改善为着力点，带动包昆经济带的发展。
第三，积极培育经济带上新的增长点。要在进一步做强经济带上特大城市的基础上，选择水土组合条件好、交通便利、发展潜力较大的地区积极培育，形成新的增长点。
第四，强化国家级经济带与区域性经济带的协调发展。鼓励和支持地方依托国家级经济带的建设发展区域性经济带，拓展国家级经济带的辐射带动网络，促进区域经济协调发展。同时，在条件成熟时，将具有全局或重大影响的区域性经济带上升为国家级经济带，统筹规划。
创造条件加快发展城市群
首先，积极开展城市群发展规划试点。在条件具备时，选择发展基础较好的城市群开展规划试点工作。规划要突出产业发展与一体化布局、基础设施建设一体化、城镇体系建设一体化、生态环境建设一体化、区域市场体系建设一体化等内容。
其次，加快基础设施建设。加快构建城市群内交通网络体系，建设区域内城际铁路和高速公路网络。建立城市之间的便捷通道，加快公路、铁路的改造，提高陆路运输能力。加强各种交通设施建设的紧密衔接配合，建立海陆空多式联运的立体网络体系，提高运输速度和效率。强化城市群内水资源的保护与水环境的治理工作，培植城市群合作基础，打破地方经济的狭隘观念。
第三，努力推进城市群市场一体化建设。建立统一的商品市场准入条件、统一的市场运行规则和统一的市场调控和监管，加大对城市群内商品市场违规行为的惩处力度，维护城市群内的食品安全。推动城市群内任职资格互认和高层次人才智力互享，促进人才开发一体化。打破行政界限的阻隔，以建立城市群内统一的产权交易市场和通讯市场为突破口，逐步完善产权市场和信息市场一体化建设。推进城市群内市场准入门槛、企业登记注册条件和登记注册程序的统一和规范，共同探索推行债权出资登记规范，共同研究建立知名商号跨区域、跨行业保护机制。积极推动城市群内建立健全执法联动机制、反垄断执法协作机制和打击传销工作协作机制。加强重大维权活动和查处侵权案件的区域联动与合作，进一步完善消费者投诉的异地受理制度，建立跨区域消费纠纷联合解决机制。
第四，支持和鼓励城市群内部建立利益协调机制。鼓励成立相关行业和地区仲裁委员会，裁决城市群内有争议的问题，强化城市群内政策的协调性。破行政区域的限制，建立有利于城市群协调发展的利益分配机制，促进合作办区、资源共享、共同发展。
着力构建有影响力的经济区
首先，构建区域协调管理机构。国外跨区的管理机构大概有三种模式：一是在各区域政府之上设立统一的、跨区域的专职机构，取代互不隶属的分头管理机构，使区域政府的相关部门成为其分支组织；二是在中央政府层级设立负责区域管理的综合性权威机构，负责制定区域规划，组织跨区域重大基础设施建设，处理区域间利益冲突；三是由中央政府职能部门牵头，相关区域的地方政府、企业和中介组织共同参与的治理型组织模式。结合中国的实际情况，建议整合国家发改委地区司、西部司和东北司等司局的相关职能，成立促进区域协调发展管理委员会，负责协调经济区内各行政单位的利益。
其次，加强经济区发展规划。根据经济区的区位交通条件、自然条件等因素，因地制宜，科学规划，合理布局，明确城镇发展的定位和方向。以基础设施对接为突破口，强化经济发达地区和欠发达地区的联系，促进经济区在产业发展、基础设施建设、生态环境保护等方面的合作。
第三，把经济区作为区域政策的着力点。进一步细化四大板块的政策，将经济区作为区域政策的着力点，使区域政策更加符合各区域的实际、更具有可操作性。
第四，完善相关的政策法规体系。要加快政府相关立法计划的实施，将经济区发展的总体思路与原则、管理的体制和机制、规划的制定与实施、特定区域的开发与保护等内容以法律的形式固定下来，逐步完善经济区发展的法律体系。尽快研究出台促进经济区合作发展的政策性文件，切实发挥中央政府推动经济区合作的催化和引领作用。
国土开发应遵循的原则
一要充分发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照主体功能区的要求，我国实施分类管理的区域政策，对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区，要优化开发；对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区，要重点开发；对具备较好的农业生产条件、以提供农产品(5.64,0.13,2.36%)为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全；对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发；对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，要禁止开发。
优化国土空间开发格局，关键在于配套政策体系的支持。这一体系包括：实行以基本公共服务均等化为目标的财政政策；逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策；在国家产业指导目录调整的基础上推行适应不同主体功能区的产业政策；依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策；实行引导人口有序流动的人口管理政策；根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。
二要实行各有侧重的绩效评价，在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。优化开发区域，要强化经济结构、科技创新等方面的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域，要对经济增长、产业结构、质量效益等进行综合评价；限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，要实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标，防止这些地区盲目追求经济发展速度；禁止开发的重点生态功能区，则主要评价生态建设和环境保护。
三要按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。要推进市县空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局；研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标，并分解落实；完善覆盖全国、统一协调、更新及时的国土空间动态监测管理系统，开展主体功能区建设的跟踪评估。
四要遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。目前，我国已形成一些沿海、沿江、沿重要交通干线的重要经济地区，京津冀、珠江三角洲、长江三角洲等3大地带的经济总量约占全国的36％，对周边地区的带动作用十分明显。要继续推进京津冀、珠江三角洲、长江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域的发展。
与此同时，还要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提升城镇化的质量和水平。
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