近年来,我国房地产业发展平稳,房地产市场初具雏形,住房保障制度日趋完善,部分群众的住房问题已得到了妥善解决。但与此同时,在我国房地产业的发展过程中,土地资源的浪费现象还较为严重,人地矛盾也日趋紧张,个别深层次的住房问题仍有待破解。对此,除了依靠房地产市场自身的资源配置外,还需进一步加强国家对房地产市场的宏观调控。深入研究我国住房政策体系,不仅有助于该体系的科学化、合理化,而且将极大地裨益于我国房地产业的健康发展。
一、我国住房政策体系的现状及其缺陷
住房政策体系是国家政策体系的重要分支。它是由住房供应、住房保障、住房金融、住房消费等多个子系统相互联系、相互作用构成的综合体。由于住房政策体系旨在通过深刻地揭示政策从产生到收效全过程中的规律,来指导住房政策的制定与执行,因而它对于房地产相关领域起着引导、协调和促进的功能。我国的住房政策体系形成较晚。1998年,我国住房体制改革正式拉开序幕,政府加强了对房地产市场、住房保障、住房供应结构等领域的宏观调控,由此形成了真正意义上的住房政策体系。历经10余年的探索与发展,我国住房政策体系的基本框架业已成型。总体上看,现行的住房政策体系与我国现阶段的社会经济发展水平是基本相适应的。但也应当看到,由于种种原因,我国现行住房政策体系尚存在着诸多缺陷与不足。如果不能正视这些缺陷与不足,我国房地产业的健康发展和居民的住房保障将会不可避免地受到影响。概括起来,我国现行住房政策体系主要存在如下缺陷:
(一)目标不明确
1. 政策依据不明晰。政策作为一种主观性的活动是对客观事物的反应,它必须以客观事实为基础。
在此意义上,我们说一项政策的科学合理与否,在相当程度上取决于政策的制定者对该政策所赖以为凭的事实的认知程度。然而,我国政府在设计住房政策之前,往往未能充分认清现状、明确目标就作出决定,因而导致政策效果的偏离。
2. 政策设计不周全。首先,过分强调房地产业在国民经济中的支柱地位,忽视了其在社会发展中
的民生功能。事实上,住房作为一种特殊商品,兼具经济和社会保障双重属性。在当前国民收入普遍不高的情形下,突出住房的社会保障属性,满足人们的基本生活需求,才是发展经济的前提和保证。其次,未将房地产二手市场正式纳入调控范围。近年来,房地产二手市场发展迅猛,已经成为房地产市场的一股新生力量。但目前,国家专门针对房地产二手市场的调控政策尚付之阙如。
(二)体系不科学
1. 监督机制流于形式。住房政策体系作为一个有机整体,囊括了众多的具体政策。这些政策在执
行的过程中离不开监督机制的保驾护航。但是,我国住房政策体系的监督机制却因流于形式而名存实亡。一些地方政府出于私利,要么误解或曲解中央的政策,要么干脆采取不作为的方式妨碍政策的贯彻执行。此外,我国房地产市场的监管问题也较为突出,消费者在房地产交易中常常遭遇霸王条款,但却苦于诉累。
2. 政策评估主体单一。目前,我国住房政策的评估主体尚局限于政府机关,开发商和消费者并不
在列。事实上,开发商和消费者是房地产市场的参与者,对于房地产业的发展至关重要。因为开发商
的利益导向直接影响着住房供给和房屋价格,而消费者的购买欲望和对产品的满意度间接影响着住房的价格机制。忽视或者有意将开发商和消费者排除于住房政策评估系统之外的做法,极大地削弱了住房政策评估的客观性与科学性。
3. 产业政策不受重视。虽然产业政策不属于政府宏观调控的范畴,但其作为一个中观政策无疑是
宏、微观政策的衔接点。纵观我国住房政策体系,不难发现,政府部门和相关学者均极为重视住房的宏观政策,至于住房的中观政策则漠不关心,往往直接将产业政策的设计责任丢给市场或者开发商。这在一定程度上增加了市场机制失控的风险。
(三)执行不到位
1. 政策连贯性不强。政策的连贯性是政策得以有效落实的前提与保障。不同时期的政策固然有所
差异,但是,政策衔接的紧密性与政策内容的连贯性却不容忽视。否则,极易导致前后政策的自相矛盾或关联政策间的冲突与抵牾,最终影响政策预期的实现。在我国的住房政策体系中,此类矛盾或冲突体现得较为明显,如2003年中央人民银行颁布的旨在给投资热降温的“121号文”尚未真正执行,便被后续制定的另一政策所冲淡。
2. 政策执行力不够。我国住房政策在执行力方面存在两个突出问题:一是居民的收入查询机制还
不完善。现阶段我国个人的收入申报还主要依靠居民的自觉性,这使得偷税漏税行为难以禁绝。二是房价走势严重偏离国家调控。典型表现为2006、2007两年房价一飞冲天,刹不住车,为了平抑过高的房价,政府在房地产金融、住房保障等方面出台多项政策,但收效寥寥,甚至一度出现“国家一调控,房价就上涨”的畸形现象。
(四)具体政策待改进
1. 住房保障政策不完善。(1)消费者满意度不高。我国的政策性住房与普通商品房相比差距较
大,突出表现为选址较远、交通不便、配套设施不齐全等。这种状况难以满足消费者的实际需求,消费者对之不甚满意。( 2)公平性难以保障。我国住房保障制度起步较晚,基础较弱。从目前开发总量看,政策性住房占有率仍然偏少,政策覆盖面仍然狭小。此外,由于住房保障缺乏严格的资格审查制度,实践中常常出现保障对象错位现象,即真正住房困难的居民被排挤出中低收入人群,而另一些高收入者却搭便车,成为了住房补贴的受益者。由此,导致住房补贴政策公平性大打折扣。
2. 住房金融政策不完备。(1)贷款人资格审核机制不健全,诚信问题突出。目前,我国融资渠道单一,房地产企业的开发资金和消费者的购房资金对银行贷款依赖性较强。在竞争激烈的金融市场
中,为获取更多的利息收入,一些银行不惜降低资格审核标准,拓展业务,致使不少诚信度低的企业和个人滥竽充数,蒙混过关,为日后的呆账、坏账埋下了祸根。(2)政策性住房的金融制度尚未形成。我国现行的政策性住房金融政策较为零散。政策之间的连接也不甚紧密,尚未上升到制度层面。( 3)银行“窗口指导”薄弱。由于“‘水平’化的货币政策与‘阶梯’式的区域经济发展存在着一定的矛盾”,加之,“商业银行现行的信贷管理体制与央行现行的货币政策传导机制不相适应”[ 1 ] ,使得银行的“窗口指导”功能弱化。
3. 土地政策利弊参半。尽管从长远的角度看,我国现行的土地政策对于节约土地,提高土地利用率,实现集约经营是大有裨益的,但实际上,现行土地政策也暗含了诸多弊端: (1)政府对土地的垄断,仅为一些地方官员不惜浪费土地,大肆修建形象工程来赢取政绩提供了便利,而且为土地管理过程中的“权力寻租”提供了滋生的土壤。(2)我国土地资源相当稀缺,为了节约利用,政府长期实行土地紧缩性政策。虽然这种政策对于遏制开发商的囤积居奇行为发挥了积极的作用,但从地价与房价的现实关联来看,这样的政策必然会影响住房的供给量,助推房价的上涨。
二、我国住房政策体系缺陷的矫正
(一)确立住房政策制定的科学机制虽然目前我国已经颁布了有关房地产的几大关键性政策,并搭建起了住房政策体系的基本框架,但由于一些政策工具、细分政策的缺失,我国住房政策在设计和执行的过程中暴露出了诸多问题。为了充实住房政策体系,政府应当充分利用政策工具,健全各项辅助制度:首先,要加强监督,保证各项政策下达的渠道通畅,督促地方政府将政策落到实处。同时,在房地产市场设立专业的监管系统,以维护市场秩序和消费者的合法权益。其次,要健全政策评估系统,将地方政府执行政策、宣传政策的力度和群众的反馈意见纳入到政绩考核中去,并丰富政策评估主体。再次,要重视产业政策的制定。房地产业较其他产业对政府的指引性要求更高。我国的宏观调控政策虽然为房地产企业确定了发展方向,但究竟如何发展,对于大多数中小型企业来说仍然感到迷茫。这就需要政府进一步出台相关的产业政策引导企业的行为,以增强企业的竞争力。
(二)明确住房政策的目标
目标是政策制定的起点和关键。住房政策目标的多元化特点,决定了每一个政策目标都应当在充
分了解政策环境,客观分析市场形势的基础上最终确定。对此,应当注意以下几点:首先,保证住房政
策目标与价值取向的统一。促进房地产市场的平稳发展,以多层次的住房保障形式解决中低收入家庭的住房问题,不仅是我国目前住房政策的总体目标,而且也是政策实现的价值取向。因此,在各项具体政策的制定过程中,其子目标都不能逾越或者脱离这一总体目标。就当前的实践而言,“构建房地产二元结构政策机制是实现多元化政策目标的渠道,房地产二元结构政策机制的构建必须与房地产业政策目标多元化联系起来,在政策机制与价值目标一致的基础上,实行多重政策的组合。”[ 2 ] P34其次,用全面的眼光看问题。房地产业涉及领域广泛,产业内部的构成因子众多,因此,在确立住房政策目标的过程中,必须坚持联系、全面的眼光看问题。具体而言:一是要在积极发展房地产业的同时突出住房保障的重要地位;二是要大力支持房地产二手市场的发展,健全各项机制,完善各项设施;三是在强调调整住房供应结构的同时,要通过政策宣传的方式,引导购房者形成合理的消费结构。
(三)强化住房政策的执行力政府执行力的提高是政策得以落实的可靠保证。住房政策执行的好坏,不仅影响到房地产业发展前景,而且直接关系着老百姓的切身利益。因此,要高度重视住房政策的执行情况,着力加强住房政策的执行力:首先,要加快房地产业的立法工作,保障权利人的合法权益。立法机关应当尽快地出台房地产相关法律,尤其是关涉公共住房的相关法律。假使正式法律的出台条件尚不成熟,应当优先考虑颁布一些具有法律效力的政策性条例,以立法的形式明确房地产业的各项因子和指标,进而规范房地产业的从业或管理行为,防止地方政府各行其是。其次,要增强政府的使命感和责任感。住房问题事关民生,政府应当将解决住房问题视为不可推卸的责任和义务。同时,要尽快建立住房政策执行的责任追究机制。对那些不作为或执行不到位的地方政府及其工作人员,要坚决给予惩戒。此外,还应当将政策执行情况列为地方政府政绩考核的重要指标。
(四)完善各项具体政策
1. 重点发展保障性住房。政府应当发挥责任第一人的作用,将住房保障政策落到实处,兼顾效率和
公平。(1)政府在自行建房的同时,应当鼓励开发商投资经济适用房和廉租房建设,增加保障性住房的供给量,以缓解供求紧张。(2)政府应当科学估算公共住房的预期需求量,合理地制定公共住房供应计划,保证供需基本平衡。(3)政府应当设立专门的住房保障管理机构,监督政策的执行情况,并及时反馈群众意见。(4)政府应当尽快出台直管公房改革措施,解决历史遗留问题。
2. 完善住房货币政策。(1)健全资格审核制度。银行应当加强管理,严把资格关。对每一个申请贷
款的个人或法人,都应当严格按照办事流程,进行全面细致的审查。(2)加快金融配套改革,为政策性住房开辟融资渠道。如成立“住房储蓄银行”、“住房抵押贷款银行”等向广大中低收入居民提供贷款,成立“政府住宅融资管理委员会”、“住房贷款保险公司”等担保或保险机构为住房金融机构发放住房贷款降低风险。[ 2 ] P34 (3)强化银行的“窗口指导”功能。在此方面,首先,中央银行应当将权力适当下放,给予地方分行更多的自主权,使其能够根据本地区的经济状况调整货币政策。其次,要加强工作人员的专业技能培训,确保货币政策传导准确无误。最后,要丰富窗口指导的手段,应当联合多种信息传媒,提高货币政策的透明度和公信度。
3. 适度调整土地政策。(1)调控土地供应。政府要认真把好土地准入关,使土地供应与本地区的经济发展、生态环境相协调。房地产开发必须严格遵循国家的土地利用总体规划和城市土地利用计划,并与当地土地市场的运行状况和变化趋势相适应。就供应量而言,应适当提高居住用地在土地供应中的比例,尤其是要增加经济适用住房和廉租房建设用地供应量。( 2)严格土地管理。政府要坚持以招标、挂牌、拍卖的形式有偿有期限的出让经营性用地,依法惩处因违规出让、炒买炒卖土
地,肆意改变土地利用性质的行为,清理闲置土地,防止囤积居奇造成的地方性垄断。( 3)实现地价与
房价相脱钩。按照目前的计价方式,地价仍然是房价的重要组成部分,高昂的地价在助推房价的同时,也使买房者沦为真正的埋单人。要改变这种局面,政府应设法推动地产开发与房产开发相剥离,实现地产投入与产出的价值对等。同时将地价从房价中剥离,使得政府更易于对房产市场的结构进行调整和、房屋价格进行调控。
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