一、关于幼儿园监护资格的思考
在当前多起未成年幼儿在园伤害事件中,幼儿园是否是在园未成年幼儿的监护人,是否承担监护责任,已经成了判断幼儿园是否承担赔偿责任,承担多大责任的焦点问题,笔者认为,从当前法律规定看,幼儿园无论从立法上还是在司法实践中,都不具备担当在园幼儿监护人的主体资格。
(一)幼儿园不具备在园幼儿法定(或指定)监护人的主体资格
《幼儿园管理条例》规定:“幼儿园应当保障幼儿的身体健康,培养幼儿的良好生活、卫生习惯;促进幼儿的智力发展;培养幼儿热爱祖国的情感以及良好的品德行为。”据此,有人主张,幼儿园和教师是幼儿在园期间的法定监护人,应承担监护责任。但实际上,这种看法是与民事法律相悖的。
根据《
中华人民共和国民法通则》第l6条规定:“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人:(1)祖父母、外祖父母;(2)兄、姐;(3)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在
近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”这一条规定说明,幼儿园担任监护人的前提条件有两个:一是被监护人没有父母和其他近亲属,或者其父母和其他近亲属无监护能力;二是被监护人父母的所在单位是幼儿园,否则,那种认为幼儿园是在园幼儿监护人的说法,在法律上是没有依据的。而现实中的情况大多数不符合这两个条件,所以幼儿园不是在园幼儿的法定监护人。此外,由于指定监护人只限于近亲属.幼儿园不包括在内,所以幼儿园不可能成为在园幼儿的指定监护人。因此,幼儿园根本不可能以法定或指定监护人的身份承担
法律责任。
那么,父母在送子女到幼儿园时.就会出现未成年人在园期间不在其法定监护人监护之下的情形.而幼儿园又不是在园幼儿的监护人,那么,未成年人在园期间,难道就处于法律意义上的无监护状态了吗?事实上,不是这样的。《幼儿园管理条例》《教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》及
《中华人民共和国义务教育法》等教育类的
法律法规,都明确规定了在教育教学活动期间,幼儿园对幼儿负有进行安全教育、通过约束指导进行管理、保障其安全健康成长的职责,这说明幼儿园对于在未成年幼儿具有的只是法定的保护、管理、
教育义务,不同于父母的法定监护责任。
(二)幼儿园并非在园幼儿的委托监护人
有人主张,幼儿去幼儿园上学,就相当把监护权由家长交给了幼儿园。也即幼儿园是基于法定监护人的委托成为在园幼儿的委托监护人。这种观点是错误的。虽然《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国民法通则)若干问题的意见(试行)》第22条规定:“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。”但从现实情况以及监护制度的实质来看,幼儿园都不是在园幼儿的委托监护人。只有在幼儿园和家长之间就“家长把部分的或者全部的监护职责委托给幼儿园”这一事项达成协议之后,才会形成委托监护关系。幼儿园对在园幼儿所负有的保护、管理、教育职责是一种法定义务,而不是基于委托的义务。由此看来,幼儿园既不是在园幼儿的法定监护人,也不可能随着幼儿入园而成为幼儿的委托监护人。因而,在园幼儿发生事故时,幼儿园不应该承担监护不力的法律责任,而应该根据一定的归责原则来承担合理的法律责任。
二、幼儿园承担事故的责任认定
我国《民法通则》第133条规定,“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的,由监护人承担
民事责任。监护人尽了监护责任的,可以适当减轻他的民事责任。”这一条表明,监护人对被监护人致他人损害承担的是
无过错责任。无论监护人是否有过错,监护人都要对被监护人所造成的侵权损害承担一定的法律责任,可以简单地说,幼儿园法律责任承担的原则就是:幼儿园有过错应适当赔偿,没有过错就不予赔偿;如果都没有过错的话,由当事人适当分担经济损失。如果是幼儿的过错致他人损害,由其父母或其他监护人承担赔偿责任。幼儿园在赔偿问题上实行的是“过错原则”,即幼儿园对在园幼儿伤害承担责任与否,要看事故的发生与幼儿园管理职责的履行有无直接
因果关系,要考虑与幼儿园教育教学活动有无联系,要看幼儿园教职工在履行职责中有无故意和过失的过错。例如:由于工作人员擅离职守或虐待幼儿造成幼儿伤害,活动器材的不安全给幼儿造成伤害,等等。根据过错责任原则归责,在与幼儿园教育教学活动相关联的活动中有过错,造成幼儿伤害,才应承担与过错程度相适应的责任,即损害赔偿额度应与幼儿园过错大小相联系,不应无限放大幼儿园的管理职责,不能因幼儿损害多少,幼儿园就赔偿多少。对于幼儿在幼儿园发生的不是幼儿园工作人员故意和过失造成的损伤问题,以及工作人员无法预料的意外事故,民事责任不能完全由幼儿园承担,而应按照公平原则适当分担责任。
三、结语
保护在园幼儿的人身安全,积极采取各种措施,防止各种伤害事故的发生,幼儿园和幼儿法定监护人的心愿是完全一致的。由于种种原因发生了事故,如果过错在幼儿园,幼儿园不仅需要承担适当的赔偿责任,还要视情节对有关人员进行处分甚至由司法机关追究其
刑事责任。当然,让受害幼儿得到合理的补偿,入保险,让保险公司介入理赔,应该说更是一条对幼儿园和家长都有利的解决问题的途径。
说法一
幼儿在园期间应当由幼儿园承担监护责任。幼儿是无民事行为能力的人，没有认知能力，不能分清善恶，也不会控制自己的情绪和行为，所有行为均需要具有
完全行为能力者的看护。幼儿在家长身边，自然由家长看护，幼儿给他人造成伤害时，也应由家长承担责任。但家长把幼儿送到幼儿园后，幼儿脱离了家长的看护，幼儿园理应对其承担看护责任，对幼儿的行为承担民事责任，否则家长把幼儿送到幼儿园就没有意义了。
说法二
在目前的情况下，认定幼儿园对幼儿承担监护责任没有法律依据。但是对幼儿家长和幼儿园之间没有签订委托监护合同的不承担监护责任却有法律规定。
在现有法律中，关于监护人的规定主要有如下几条。
1．《中华人民共和国民法通则》第十六条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。”
2．《中华人民共和国未成年人保护法》第十九条规定：“幼儿园应当做好保育、教育工作，促进幼儿在体质、智力、品德等方面和谐发展。”
3．国务院发布的《学生伤害事故处理办法》第七条规定：“未成年学生的父母或者其他监护人(以下称为监护人)应当依法履行监护职责，配合学校对学生进行安全教育、管理和保护工作。学校对未成年学生不承担监护职责，但法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的情形除外。”该办法第三十八条规定：“幼儿园发生的幼儿伤害事故，应当根据幼儿为完全无行为能力人的特点，参照本办法处理。”
从上述法律规定中可以看出，监护权的转移是要依法进行的，在没有法律规定监护权转移和签订监护权
委托合同时，监护权不得认定自行转移。
律师说法
同意第二种意见。幼儿的法定监护人与幼儿园间没有依法办理委托监护手续的，幼儿园不承担法定监护责任；幼儿园接受家长委托或者法律有明确规定监护权转移的情形下，幼儿园才承担监护责任。委托监护是一种双方的
民事法律行为，是监护人与受托人之间关于受托人为委托人履行监护职责、处理监护事务的协议，需有监护人委托与受托人接受委托的意思表示一致才能成立，并且这种合同关系一般要以书面的方式约定，在合同中应明确规定双方的权利与义务。从目前的实际看，
李达、王桓的父母与幼儿园之间没有签订书面委托合同，因而没有形成委托监护关系。幼儿园的责任是进行安全教育、管理和保护工作，做好保育、教育工作，促进幼儿在体质、智力、品德等方面和谐发展。这说明幼儿园在管理幼儿期间是代行使教育、管理幼儿的责任，不承担监护责任。
幼儿的父母承担幼儿的监护责任，依法履行监护义务，应当配合幼儿园对幼儿进行安全教育、管理和保护工作。这说明，父母的监护义务是法定的，配合幼儿园对幼儿在园期间进行安全教育、管理和保护是监护义务的一项内容。作为无民事行为的幼儿侵犯他人的民事权利、人身权利造成的侵权赔偿责任依法应当由幼儿的法定监护人承担。
关于加大财政投入支持学前教育发展的通知
各省、自治区、直辖市人民政府，
新疆生产建设兵团：
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）精神，进一步扩大学前教育资源，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，经国务院同意，现就加大财政投入支持学前教育发展有关事项通知如下：
一、充分认识财政支持学前教育发展的重要性和紧迫性
学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。改革开放特别是新世纪以来，我国学前教育取得长足发展，普及程度逐步提高。但是学前教育仍是教育发展中的薄弱环节，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方“入园难”、“入园贵”问题突出。
党中央、国务院高度重视学前教育发展，《教育规划纲要》提出了到2020年基本普及学前教育的目标。各地要从构建社会主义和谐社会和建设人力资源强国的高度，进一步统一思想，提高认识，切实增强使命感、责任感和紧迫感，把大力发展学前教育作为贯彻落实《教育规划纲要》的突破口和重大的民生工程，制定切实可行的规划和措施，抓紧抓好。
支持学前教育发展是公共财政的重要职责。各级
财政部门要切实加大学前教育财政投入，积极配合教育等部门，进一步完善体制机制，推进综合改革，坚持公益性和普惠性，构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务，促进学前教育事业科学发展。
二、财政支持学前教育发展的基本原则
（一）政府主导，社会参与。坚持政府主导，按照“广覆盖、保基本、有质量”的要求，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，形成公办民办并举的办园格局。建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，积极动员社会力量投资办园、捐资助园，多渠道筹措学前教育资金，多形式扩大学前教育资源。
（二）地方为主，中央奖补。地方政府是发展学前教育的责任主体。地方各级财政部门要加大投入力度，研究制定支持学前教育发展的政策措施。中央财政根据地方工作开展情况，主要采取奖补方式，支持地方学前教育发展。
（三）因地制宜，突出重点。各地要从实际出发，科学规划、合理布局、循序渐进、勤俭节约，探索适合当地实际的学前教育发展模式，根据客观需求合理规划建设改造规模，不搞“一刀切”，做到速度与质量、规模与内涵相统一，积极稳妥地推进学前教育发展；坚决防止不顾条件、大干快上、搞豪华建设，造成资源闲置浪费和产生新的债务。各地要对城市和农村不同类型幼儿园提出分类支持政策，把加快发展农村学前教育作为工作重点。中央财政重点支持各地特别是中西部地区农村学前教育发展，以及家庭经济困难儿童、进城务工人员随迁子女和留守儿童接受学前教育。
（四）立足长远，创新机制。各地要建立健全经费投入及使用管理机制，以投入促改革，以改革促发展，整体推进学前教育在办园、收费、管理、用人和提高保教质量等方面的改革。注重经费使用绩效，建立督促检查和考核奖惩机制，形成推动学前教育发展的合力。
三、当前财政支持学前教育发展的重点工作
为实现《教育规划纲要》确定的学前教育发展目标，各地要加大对学前教育的投入，统筹城乡学前教育发展，多渠道扩大学前教育资源，加强幼儿师资队伍建设，逐步建立家庭经济困难儿童入园资助制度。为支持和引导地方加快发展学前教育，考虑各地经济社会发展实际，当前中央财政重点支持以下4大类7个重点项目。
（一）支持中西部农村扩大学前教育资源（简称“校舍改建类”项目）。
1.利用农村闲置校舍改建幼儿园。从2011年开始，用3年时间，中央财政支持中西部地区和东部困难地区选择农村闲置校舍和其他富余公共资源改建成幼儿园，保证园舍的安全，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备等。中央财政按照拟改建的闲置校舍面积、新增入园幼儿数和每平方米500元的测算标准，分地区按一定比例予以补助。西部地区，中央补助80%；中部地区，中央补助60%；东部困难地区，中央分省确定补助比例。
2.农村小学增设附属幼儿园。从2011年起，用3年时间，中央财政支持中西部地区和东部困难地区依托当地农村小学或教学点现有富余校舍资源，增设附属幼儿园，进行功能改造，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备等，满足基本办园需要。中央财政按照每班5万元的标准对增设附属幼儿园予以一次性补助。
3.开展学前教育巡回支教试点。从2011年起，中西部地区和东部困难地区省份可自行申报试点，从农村幼儿园教师、大中专毕业生或幼儿师范毕业生中招聘巡回支教志愿者，依托乡村幼儿园等可用资源，对偏远地区适龄儿童和家长提供灵活多样的学前教育巡回指导。中央财政对巡回支教志愿者在岗期间的工作生活补贴以及参加社会保险等费用给予补助。其中：西部地区每人每年补助1.5万元，中部地区每人每年补助1万元，东部困难地区每人每年补助0.5万元；对新设立的巡回支教点一次性补助1.5万元。
（二）鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园（简称“综合奖补类”项目）。
1.积极扶持民办幼儿园发展。各地要制定优惠政策，通过保证合理用地、减免税费等方式，鼓励和支持社会力量以多种形式举办民办幼儿园；采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等多种方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性、低收费服务。中央财政安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，根据各地扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展的工作实绩给予奖补。
2.鼓励城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园。各地对行政区域内各级各类城市集体、企业、事业单位等举办的幼儿园面向社会提供普惠性、低收费学前教育服务的，要研究制定相应的扶持政策。按照以流入地政府为主、以普惠性幼儿园为主的原则，妥善解决进城务工人员随迁子女入园问题。中央财政视地方工作情况给予奖补。
（三）实施幼儿教师国家级培训计划（简称“幼师培训类”项目）。
从2011年起，将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”，由中央财政安排专项资金予以支持。引导地方科学制定幼儿教师培训规划，创新培训模式，完善培训体系，全面提高幼儿教师队伍整体素质和专业化水平。
（四）建立学前教育资助制度（简称“幼儿资助类”项目）。
按照“地方先行、中央补助”的原则，从2011年秋季学期起，由地方结合实际先行建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助。中央财政视地方工作情况给予奖补。
以上各类项目具体实施方案，由财政部、教育部另行制定印发。
四、中央专项资金的管理
（一）先有规划，后有支持。规划布局是财政投入政策的基础。各地要结合经济社会发展实际和适龄人口变化趋势，科学制定幼儿园建设布点布局和发展规划，从源头上避免重复和浪费。各地要优先利用闲置校舍和其他富余公共资源改建幼儿园，科学制定2011-2015年扩大学前教育资源规划，具体包括：学前教育基本情况和闲置校舍状况、发展目标及年度任务、主要政策措施、资金筹措方案、具体保障措施等内容（参照附件1、附件2格式）。
（二）科学分配，目标管理。中央财政按照上述支持政策、4大类项目特点以及具备的条件，采取因素法等方式分配资金，对地方实行目标管理。对“校舍改建类”和“幼师培训类”项目，中央财政分别按照地方扩大学前教育资源规划、幼儿教师人数等因素先行下达预算控制数，由各地按照预算控制数编制年度实施计划，报财政部、教育部同意后实施。对“综合奖补类”和“幼儿资助类”项目，由各地先行组织实施，中央财政根据实施效果予以奖补。项目结束年度，中央财政再安排一定资金，结合监督考核情况，对工作开展较好、努力程度较高、实现普及目标的省份，给予奖励。
为提高资金使用效益，中央财政根据各地学前教育发展实际和党中央、国务院有关指示精神，适时调整各大类项目的支持内容和投入结构。
（三）集中申报，分类使用。中央专项资金对地方实行集中申报、分类使用。省级财政、教育部门是各类项目的申报主体、审核主体、管理主体。2011年，各地扩大学前教育资源规划和2011年度各类项目实施计划、“综合奖补类”资金申请文件于9月底前上报财政部、教育部。以后年度，各类项目年度实施计划和“综合奖补类”资金申请文件于每年3月底前上报财政部、教育部。
各地在安排4大类中央专项资金时，原则上要按照计划使用。执行中如遇特殊事项，可由各地根据实际情况，在同类项目内部调剂使用，但不得跨类别调整项目资金。
五、推进改革，强化监管，提高资金使用绩效
（一）推进教育综合改革。
制定公办幼儿园收费管理制度，加强民办幼儿园收费管理，完善备案程序，加强分类指导。幼儿园实行收费公示制度，接受社会监督。加强收费监管，坚决查处乱收费。
深化幼儿园人事制度改革，创新用人机制，健全幼儿教师准入制度，严把入口关。切实维护幼儿教师权益。
严格执行幼儿园准入制度，完善和落实幼儿园年检制度。遵循儿童身心发展特点和教育规律，防止和纠正“小学化”倾向。强化对各类幼儿园保教质量的监督和指导，建立幼儿园保教质量评估监测体系。
（二）加强精细化管理。
建立信息管理系统。2011年12月底前，教育部牵头建立幼儿园信息管理系统，全面掌握幼儿学籍，教师的数量、资质、待遇，办园条件等方面的情况，并定期更新维护，确保信息真实、可靠，为日常管理提供基础信息服务。
研究制定幼儿园财务管理制度。加强幼儿园财务管理，健全内控制度。对公办幼儿园和接受政府经常性资助的普惠性民办幼儿园，要建立预决算制度，实行财务公开，定期公开幼儿园师资、入园幼儿数和经费收支情况，接受社会监督。
建立幼儿园资产管理制度。对公办幼儿园的国有资产，按照《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和地方事业单位国有资产管理的有关办法进行管理。对社会力量利用国有资产开办幼儿园的，应明确产权，建立相应的资产管理制度。
（三）建立监督考核机制。
各省（区、市）财政、教育部门要建立督促检查、考核奖惩和问责机制，确保发展学前教育的各项政策措施落到实处，取得实效。要建立资金“谁使用、谁负责”的制度，对经费安排使用、项目进展、政策效果等情况进行监督检查，及时发现并解决问题，对违法违纪行为要依法追究当事人和负责人的责任。要充分发挥城乡基层组织、学生家长和社会公众的监督作用。
为提高资金使用绩效，中央有关部门要建立监督考核机制，教育部及国家教育督导团以省级教育部门为考核对象，重点考核各地贯彻落实《教育规划纲要》以及扩大学前教育资源规划情况，对未能如期完成目标的省份，加强督导和问责；财政部以省级财政部门为考核对象，重点考核中央财政4大类项目资金落实、项目进展和项目绩效情况，对虚报冒领、挤占、挪用中央专项资金的，中央财政按违纪金额双倍扣减其下一年度专项资金。
（四）加大宣传工作力度。
各地要将财政支持学前教育发展政策的宣传工作列入重要议事日程，制订切实可行的宣传方案，通过广播、电视、报纸、网络等多种媒体，采取多种形式，向社会广泛宣传，使党和政府的这项惠民政策家喻户晓、深入人心。要充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，动员全社会进一步关心支持学前教育事业的发展，营造良好的社会氛围。
1. XX省（自治区、直辖市）扩大学前教育资源规划（2011-2015年）
2.扩大学前教育资源规划基本情况表
财政部 教育部
二O一一年九月五日