县城是整个县域的核心，县衙则又理所当然地为整个县城之核心。一般情况下，县衙都会采取将所属主要职能部门和办事机构按照统一规划、统一布局、统一管理的原则，尽量地集中到一个独立大院内进行统一建筑。如除知县大人办公的公署（皆因功能不同而多有正堂、二堂、三堂之分）之外，内设的三班六房、银局、税库、账房、库房、宾馆、巡捕、监狱以及县丞、主簿衙门等等，也都要求全部“装”了进来。县衙大院绝大多数会选择在一个坐北朝南的方位上，让大门呈“八”字形向外展开。因此，自古便有“衙门八字朝南开，有理无钱莫进来”的歌谣。
衙门的正门上方，一定会悬挂一方由当时官场之中某位德高望重的官员所撰写的“某某县衙”四个大字的牌匾。但这种请著名官员赏赐“墨宝”的做法往往有政治风险，因为题写牌匾的官员今天是红红火火的座上宾，明天却有可能成为人人喊打的阶下囚。一旦命运不济，牌匾即成朋党勾结的罪恶证据。知县大人要想洗刷嫌疑，便得赶紧再找人书写撤换。所以，我经过细心观察辨认后发现，有很多古代县衙的牌匾不是请官员题写的，而多为书法名家的作品。
“八”字台上，放置一面牛皮大鼓，不是道具意义上的物件，而是天下县衙均必须具备的定制，作用就是为普通老百姓设计的一个在紧急之时能够及时向政府报告的办法。无论什么人，若你觉得事态十分重大而且情况又非常紧急，必须立即告诉县官，便可不分白昼黑夜皆可击鼓。县衙工作人员包括县官在内对此举谁也不敢有半点马虎，“闻鼓声”必然即刻“升堂”处置。因为法律明确规定县官“守土有责”，倘若本县域发生重大事件而得不到及时有效控制的话，有关人等将会被严厉追究责任。当然，老百姓也不能随意“击鼓”，一经查实系谎报之名，按汉代之律便是犯了调戏官府、破坏治安的刑法，轻则杖二十木棍，重则判三年监禁。
县衙主要指以县令或县长为首的领导班子成员及其职能机构日常处理行政管理事务的地方，故在秦汉时期又叫“县廷”。县廷有县丞，县尉，也是朝廷任命的副县级干部，秩四百石至二百石。《续汉志》本注上讲：“丞署文书，典知仓狱。尉主盗贼”。后来，随着社会的发展，行政管理事务日益繁杂，作为县官左右手的县丞和县尉很难应付，只好请求朝廷增加县衙官员编制。于是在魏晋南北朝时期又多了主簿一员，正九品，分掌粮马、巡捕之事；典史一员，掌文移出纳。县丞、县尉、主簿、典史合称县衙“四老爷”，均为朝廷命官，共同辅助县令或县长治理县域社会。
秦汉之时，郡县制度尚在建设之中。政府的科层化还没有成型，县衙内部很少设置有分门别类的办事机构。县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化，形成一套机构名称和办事制度，诸如分门别类地设置署曹等。
所谓“署曹”，就是明确承担县政府某一管理职能的办事人员的职务，类似今天政府机关中的教育专员、计生专干、财务会计等。各署曹工作人员有的称“掾”，有的称“史”，多少各异。在分曹置椽以后，功曹职务总管内外，是县廷主要属吏，所以被称为“主吏”，在属吏中地位最高，权力最大，可指挥游激、亭长等基层干部。
廷椽，署曹如果不带“长”，相互之间便没有隶属关系。一般来说，功掾为曹长而史是副职。但也有一些地方亦仅设史者，如功曹只有功曹史，不另设掾，史即为一曹之长，负全面责任。到了西汉中后期，这些署曹逐步发展成为县政府正规的内设机构。
根据有关历史资料，我将秦汉两朝县衙内设的各个署曹机构即职能部门与相关职务岗位做了一下整理，大概可以分成如下几类：
一、农业经济建设领域：户曹、田曹、时曹、水曹等。
二、财政税务领域：仓曹、金曹等。
三、交通与城建领域：集曹、法曹及无督署的邮书掾、道桥掾、厩啬夫和无署曹的主管土木工程建设的掾等。
四、司法与治安领域：贼曹、狱司空、狱掾史和市掾、守津史、传舍、侯舍史等。
五、文教宣传与民族事务领域：校官、祭酒与盟掾等。
六、军事领域：兵曹、尉曹及无曹署的库啬夫等。
这六大类别约二十几个署曹便是县衙的组成部门。各曹的掾史们根据职能分工各司其职、严密把关，协助县官及其县丞，县尉处理某一方面的具体事务，对县域内行政与执法所必须覆盖的各个领域共同承担着有效管理的责任。
县衙为什么要设立这些署曹？换句话讲，这些内部机构的建设依据是什么？是由谁在背后拍板？职能安排是如何展开的？一个县衙到底设置多少署曹合适？其实，搞清楚这个问题不完全是要解开一个历史疑团，而是对于了解今天的地方政府的来龙去脉亦具有很现实的意义。因为今天也经常有许多专家学者在严厉批评我国现阶段地方基层政府机构臃肿、官员冗杂的现象，他们不能理解一个小小的县级政府甚至是一个更小级别的乡镇政府为什么要设置那么多的机构，供养那么多的干部。我在担任湖北枣阳市常务副市长和中共咸安区区委书记的时候，便常常就有些社会上的朋友问过我相关的问题。
在那些没有政府工作经历与经验的人看来，地方政府机构臃肿的“罪过”，肯定就是基层的“七品芝麻官”自己造的“孽”。实际上，不用说乡镇政府了，就连县一级政府在机构的设置上也没有多少“胡作非为”的权力。任何一个科级以上单位的设立，包括机构名称、职能安排和领导职数、人员编制的核定，很大程度上都得依据中央某个部委的“红头文件”。即使地方确实有特殊情况需要增设某个机构，至少也必须报经省一级政府批准，县级领导人就算吃了豹子胆，也是断然不敢擅自作主的。所以，把机构臃肿的责任推给下面县级政府，显然是一种冤枉。
在我国古代，自从秦始皇统一中国后，一直到清朝覆灭，历代王朝的行政管理体制都推行“条”与“块”相结合的模式。从横向上看，国家的权力组织体系主要表现为以行政区划为基本单位，形成一个个在理论上可以独立特行的 “块块”。如秦汉时代分为郡、县两个行政层级，唐代分为道、州、县三个行政层级，宋代分为路、府、县三个行政层级，明清时代则大体上分为省、府、县三个行政层级。
一般来讲，同一朝代的郡与郡、或州与州、府与府之间，以及县与县之间，政府都是政治地位平等、行政权力独立、司法主体完整的“块”单位。这些不同行政层级的地方政府，无论衙门级别高低与规模大小，内部的组织机构、功能设置、职务安排都必须高度统一和完全一致，即机构要对口、功能要对接、职务要对称、级别要对等。从朝廷到县衙，非有特殊理由，皆不得有所不同。地方政府毫无权力予以增减或变通，而只能照葫芦画瓢，亦步亦趋。
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