第2个回答 2009-01-03
如何转变政府职能
摘要：政府与市场的定位问题是市场经济国家一个永恒的话题，对于我国这样一个市场经济国家来说，一个重要的课题是如何转变政府职能，以寻求政府与市场二者在市场经济不同条件下的平衡。本文首先分析了市场经济发展过程中的几种关于政府与市场关系的论断，接着分析了对市场经济国家有关政府与市场的定位问题，最后提出了在我国这样一个市场经济正在逐步走向完善的条件下，政府与市场关系中的政府职能转变问题。
一、政府与市场关系的几种论断
政府与市场是市场经济国家永恒的话题，伴随着资本主义国家的产生、市场经济的建立和不断的完善，针对政府与市场的论断主要表现为如下几种：
1．管得最少的政府就是最好的政府，也就是政府充当“守夜人”的角色。
从资本主义发展的历史来看，在资本主义自由竞争时期，经济运行主要受市场机制的支配，政府对经济和社会生活的管理职能相对弱小，而政治统治职能则比较强大。这种现象主要是与当时所处的政治、经济、社会及文化环境有关。在17、18世纪资产阶级革命后建立的资产阶级专政国家中，大多数国家虽然摆脱了封建专制的统治，但依然还遭受着封建制度及这种制度下的重商主义对市场经济发展的束缚。对于当时新兴的资产阶级来说，这极大地限制了他们的发展。因此他们强烈地要求政府对经济发展采取“自由放任”的政策，让经济在自由放任的状态下运行。处于同时代的自由主义理论奠基人—英国古典经济学家亚当．斯密应运而生。他对当时政府职能的特征给出了以下阐述：“管事最少，政府最好”，充分肯定私人经济活动和“看不见的手”即市场机制的作用，对政府的职能则比喻成为“守夜人”。他对政府的职能明确地限定为：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，保护社会成员，使其不受任何其他人的侵犯和压迫；第三，建立并维护某些公共事业及某些公共设施。”①（亚当.斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（上卷），商务印书馆1972年版）。因此在当时的政治、社会条件下，这种自由放任的经济政策和当时学者所主张的经济运行完全靠市场这只“看不见的手”来自行调节，在有效配置资源、调动生产经营者的积极性、促时经济发展和市场经济制度的完善、推动社会进步等诸多方面都发挥了重要的作用。同时政府公共管理职能的作用显现得也不是很重要。
2．主张政府进行必要的干预，甚至介入国家经济运行，也就是政府充当“管家婆”的角色。
随着资本主义制度的发展，资本主义由自由竞争进入垄断阶段，资本主义社会固有的一些无法克服的矛盾开始逐渐显现，资本主义社会越来越显现出其不协调性。突出地表现在经济活动的外部效益性问题、垄断与经济效率问题、市场的不全问题、市场行为的短期性和滞后性问题、社会收入不平等及一些社会保障问题等，即所谓的“市场失灵”市场存在的这些问题，说明市场不是万能的，并不是所有的社会问题都可以靠市场来解决，市场存在着诸多的失灵，政府的干预是必要的。特别是在市场运行中长期积累的一些问题如：失业、贫富分化、周期性经济危机等，所表现出的对社会的危害性越来越严重，而这些市场却不能自动克服。终于在1929—1933年爆发了资本主义历史上最为严重的经济危机，在这场危机中，资本主义国家遭到重创，同时也宣告了市场神话的破灭，这标志着“自由放任”的经济政策在垄断资本主义时期从理论上到实践上的不适应性。
在这种情况下，以美国为首的资本主义国家首先采用凯恩斯的以“有效需求”为基础的政府全面干预的理论，也即“罗斯福新政”，加大了对经济社会生活管理的范围和力度。凯恩斯理论认为：导致周期性经济危机爆发的根源是投资需求和消费需求的不足，而仅仅靠市场自发调节无法扩大这种需求；市场机制的失灵为政府干预经济提供了依据；政府应该通过财政和货币两种手段调控市场经济的运行，以国家干预促进经济增长；政府不仅要履行其传统职能，还要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡以及对市场失灵的弥补等负责。至此，“政府干预论”占据了现代市场经济国家长达三四十年的时间，也给西方资本主义国家带来了三十多年的持续繁荣。
3、市场经济国家在肯定市场与政府二者的作用的同时，试图寻求二者的一种在不同市场经济条件下的平衡，也即相机抉择。
在强调政府干预以后的三十多年，资本主义国家取得了政府干预下的繁荣。但从20世纪70年代开始，资本主义国家普通出现了以经济衰退、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象。政府对经济全面干预的负面作用日益突现，如同资本主义国家所遇到的“市场失灵”问题一样，又遇到了“政府失灵”。“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了”。②（萨缪尔森、诺德毫斯：《经济学》 第十六版 商务印书馆）。但由于政府的特殊地位与作用，“政府失灵”比“市场失灵”所带来的对社会的危害更大。因此，当代一些学者纷纷研究政府与市场之间的作用。针对政府权力过大、对经济干预的力度过于全面，当代西方新自由主义经济思潮特别是公共选择理论通过对政府失灵问题的研究，主张对国家的权力进行限制，反对全能性的政府，提出建立有限政府，用市场的力量改善政府的功能，提高政府的效率。主张在政府与市场之间寻求一种二者的平衡。这种论断既不刻意强调政府行动，也不反对政府的行动，而是强调政府的行动必须符合有利于市场的运行。试图在政府与市场之间寻求一种在不同的市场经济条件下的平衡。
二、对市场经济国家关于政府和市场普遍意义上的定位
美国伯克利加州大学的教授J.B.德龙曾说：“工商业和政府至少已经跳了两个世纪的双人舞，这是一场复杂的双人舞，他们的角色不时发生转换，不时在看着对方的影响范围在扩大和缩小。但是有一点是清楚的，这是一个伙伴关系，没有对方的配合，工商业和政府谁也不会兴旺发达。”因此，对于在市场经济国家，政府与市场在市场经济中是否存在着一个约定成俗的界线，从而指导着市场或政府的行动？对于这个问题，一些当代学者试图寻求一种对市场与政府合理的定位，其观点如下：
1．市场的定位。对于市场的定位，几乎是统一的，市场在配置资源中起基础性作用。在市场经济中，政府与市场关系中，市场是第一位的，政府的作用是为市场服务。政府即使参与市场经济也是在竞争之外，或是以市场主体的微分来参与到竞争市场之中，或是在市场不完善的地方，或是在市场不能发挥作用的地方。
2．政府的定位。在市场经济条件下，政府的职能到底应该如何定位？根据当前一种普遍的观点认为，应该从以下五大方面给政府职能定位：①提供公共物品与公共服务。这类物品或服务公共性很强并且具有非盈利性，如果由市场来做，显然符市场规则，其结果要么不是效果不好，就是投入与供给不足，如九年义务教育、医疗等。②公共投资。这类投资大多投资数量巨大，并且直接回投率低，回报周期长，是市场所不愿意做而且也做不好的事情。但对于政府来说，可以通过税收和发行公债等手段把分散的财力集中起来进行重点投资，如公路、铁路等基础设施的建设投资等。③调节收入和财富分配，为国民提供社会保障方面的服务。市场经济所追求的是一种效率，其一个典型特征是优胜劣汰。这必然会导致收入与财富差距的扩大，从而导致贫困、失业，进一步影响社会稳定，影响市场经济的平稳运行，需要一种社会公平的因素进行平衡。对于政府来说，在这方面责无旁贷。因此调节收入和财富分配、加大社会保障和转移支付的力度，努力减少贫困是政府的一项重要职能。④政府职能范围内纠正市场存在的失灵。由于市场自身的一些缺陷及其他的一些原因，市场常常会出现诸如垄断、经济的外部效益、分配的不平等、市场在对外贸易中的缺陷等失灵，而这些失灵是可以在政府的职能范围内进行克服并不会进一步导致“政府失灵”。如：对于垄断，政府可以制定各种法律法规制止各种恶意垄断；对于市场的外部效益问题，政府可以通过外部效应内部化的方式加以纠正等等。⑤制定各种产业政策。市场的运行往往倾向于微观，因此市场本身也就无法解决一国经济发展的战略重点，也无法自动地促使产业结构朝着目标的方向转变。因此，政府有必要根据本国或本地区实际制定适合自身的战略发展目标与规划，制定合理的产业政策。
3．市场经济国家中对政府与市场作用的划分应主要集中在对政府的社会性和市场效率的认识上。在市场经济国家的发展史上，尽管不同时期政府对于市场的干预是不同的，有时更多的强调政府干预，有时则强调市场的自由性。但有一点是肯定的，随着社会的发展与市场经济的完善，政府的职能作用主要是向社会性转移，市场的作用则主要是强调一种效率。所不同的是，在这两者之间找出一种动态的平衡点，以更好促使市场经济的良性运行。正如西方著名经济学家哈耶克所说：“一个功能显著的市场经济，有时以国家采取行动为前提，有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极为助益，而且市场经济还能容受更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动，但是，对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动，必须加以完全排除，否则，自由制度将无以运行。”“重要的是政府活动的质，而不是量。”
三、我国具体情况下的政府与市场关系中的政府职能转变问题
中国是一个市场发育还不完善，市场经济制度还没有完全建立，尚处于经济转型期的社会主义市场经济国家。中国的实际情况决定了其既要在借鉴西方市场经济国家在市场经济发展史上的一些经验教训，根据不同的市场经济运行条件及时调整政府职能；也要吸取普遍意义上市场经济国家对市场与政府定位，采取适合自身的政府与市场的定位；同时也要根据自己的实际，采取有自己特色的符合自身实际的政府介入市场的方式。对于中国来说，政府在市场经济中存在的主要问题可以概括为：该管的事情没有管好，如教育、医疗、社会保障等问题；不该管的问题却管得太多、太宽，如微观经济运行等问题。因此，对于中国来说，不是西方国家政府干预多少的问题，而是政府干预的领域问题。
国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张时期，对中国来说，也是政府能否适应市场经济成功进行政府转型的关键时期。我国人均GDP已经突破1000美元大关，而现实的市场经济运行机制已对政府职能提出越来越严峻的挑战和更加迫切的要求。对于政府来说，如何应对这种挑战和响应这种要求，是一个迫切的问题。总的说来，我国政府应适应新形势的变化及市场经济发展的需要，及时调整政府职能，加快实现公共服务理念的创新，从一些政府职能之外的领域退出来，在政府应该发挥的领域做好、做优，加快推进以公共服务为中心的政府职能的转变，从全能性政府向社会性政府转变。
1．在市场经济中，我国政府职能转变要处理好三个着力点。
第一，缺位的地方要弥补。这主要表现在教育、医疗、社会保障等方面。教育是政府的教育，而不是个人或利益集团的教育，教育具有很强的公共性，即使是高等教育也具有半公共性的性质。因此教育不能产业化，对于九年义务甚至延伸到高中教育，都必须由政府来完全承担起来，高等教育政府也要承担大部分。医疗和社会保障对于一个国家公民的健康、生活水平，国家政治的稳定及为市场经济的良性运行具有现实和长远的意义，因此也具有相当强的公共性，这些也必须是政府的义务之所在，不能交于市场或完全交于市场去做。
第二，越位的地方要退出。首先，对于微观经济领域，政府应该退出来。这主要体现在政府在国有企业改革上，要有进有退。对于关系到国计民生如金融、电力等领域，政府必须起主导作用；但对于其他领域，政府不应该干预国有企业的具体事务，同时对于国有企业来说，该退出的领域也一定要退出，在退出时，要注意一个国有资产的正常估值的问题，不能使国有资产流失。其次，政府要学会放权，扶持一些非政府部门。有人把政府、市场及非政府部门比喻成市场经济的三个支点，从而促使市场经济的三点平衡。非政府部门在承担公共服务及提供公共产品方面，起着政府所无法替代的作用，对于政府来说，要勇于放松，大力培育各种非政府部门，可以对现在各类社会组织进行改改革，挂靠在政府部门的一些半官方非政府部门，必须在人事、财务及业务方面与政府部门彻底脱钩，使这些部门真正承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。
第三、错位的地方要纠正。首先，经济的发展不应以牺牲环境为代价。政府不应该做环境违法企业的“保护伞”。如对于一些环境污染大的外在不效益的企业，政府不能因为经济的原因就对其睁只眼闭只眼，要加大监管力度。其次，在推进城镇化的过程度，要注意保护相关群众的利益。我国的城镇化往往是政府主导型的城镇化，属于强制性的。在城镇化的过程中，政府往往发生错位，为了推进城镇化，会侵犯一部分人的利益。如前些天在网上看到的一个报道：陕西某个地区实行城乡户口一体化，这本来是件好事，但由农民变成市民的那些农民们还没有来得及兴奋，却被一件切实的事情迷惑了，他们的孩子无法解决上学的问题。其次，选择合适的价格管制，不要把好事变成坏事。农村、农业和农民的问题是中央一号文件高度重视的问题，“三农”问题不同于市场效率问题，它往往不能用市场的定式去解决，政府往往使用价格管制等经济手段来调控农业价格及农产品的生产资料的价格。在其中，也正是政府容易发生错位的地方。
2、市场经济条件下，政府职能的本质是提供公共产品及公共服务。因此我国政府要适应市场经济发展及完善的需要，实现政府公共服务理念的创新。
第一，在我国市场经济体制不断走向完善的条件下，应当加快实现向公共服务型政府的转变。在市场经济条件下，市场运行的主体是企业和社会，政府的职能主要是为经济发展和市场良性运行提供一个良好的市场环境和社会环境。无论是政府制定产业政策、进行宏观调控，还是进行社会管理、进行基本建设投资，其本质都是为社会提供公共服务或公共产品。市场经济必然要求政府对市场经济的有效管理和干预，主要限定在公共服务的范围。同时，我国现阶段突出的社会矛盾和社会问题，如就业问题、收入分配及差距不断扩大问题、社会保障问题等，已经使我国市场经济的良性运行、经济的持续快速发展带来严峻的挑战。
第二，我国政府应从注重效率向更加注重社会公平转变。目前，贫富差距持续扩大、弱势群体不断增多、社会群众体性事件不断增多正是社会亟需公平的一种外在体现。因此这要求我国政府应该从关注效率转向关注公平，这也就必然要求政府职能进行相应的转变，对社会相关利益群体进行协调，加快社会多层次保障体系的建立，加快就业体系的改革与完善，加快分配制度的改革。
第三，适应市场经济发展的需要，加快社会一体化进程，实现社会向多元化转变。当前存在的城乡二元经济结构、城乡分割的户口制度、以及地方割据的地方保护主义等严重阻碍了市场经济制度的完善和社会经济的发展，这应该是政府在以后相当长时期的改革着力点和职能转变的方向之所在。与之同时，我国一些利益集团开始逐渐突现，利益主体和社会结构也日益多元化，不同的社会组织和不同的社会结构层次也要求对不同的利益进行不同层次的诉求。传统的政府干预模式和市场调节模式已经不能满足这种需要，而市场对效率和利益的追求是恒定不变的，因此政府应该切实转变政府职能，从具体性的事务中解脱出来，培育一批社会组织承担以往的政府功能，通过所建立的不同利益集团组织对各自利益的诉求和博弈来化解社会矛盾，以实现市场经济的良性运行和社会的平衡发展。