行政行为是指行政主体行使行政职权，对外实施的产生法律效力的行为。行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为。前者是指国家行政机关依据法定权限和程序，制定、修改、废止行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令的行为。而后者则是指行政主体针对特定的对象，就特定事项设定权利、义务而作出具体处理决定的行为。根据行政诉讼法第2条规定，行政行为也包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
本次修改将“具体行政行为”修改为“行政行为”，使行政诉讼法的适用范围更大。原法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围，将行政机关制定的规范性文件排除在外。但是由于“具体行政行为”是相对于“抽象行政行为”的概念，不科学、不准确，实践中有的法院不愿受理行政案件，为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上成为“立案难”的原因之一。因此，本次修改将“具体行政行为”修改为“行政行为”。
理解本法中的行政行为，需注意： (1)行政行为不包括行政机关制定的规范性文件。行政诉讼法修改后，将规章以下的规范性文件纳人调整，但法院只进行附带性审查，不对规范性文件作出判决。(2)行政行为既包括作为，也包括不作为。行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关积极作为引起，也可以由行政机关消极不作为引起。修改后的《行政诉讼法》在第12条列举的受案范围中，第3项、第6项、第10项等都涉及行政机关不作为侵犯公民合法权益。(3)行政行为还包括学理上所说的事实行为。学理上认为，事实行为是行政主体实施的不产生法律约束力但影响或者改变事实状态为目的行为，如行政调查、执法人员在执法中非法使用暴力手段等。只要事实行为造成公民合法权益侵害，就具有可诉性。(4)行政行为包括行政机关签订、履行行政合同的行为。行政机关为了实现行政管理或者服务目的，可以与行政相对人签订协议，这种协议，学理上称为行政合同。如果行政机关一方不依法履行或者未按照约定履行协议，行政相对人可以向法院提起行政诉讼。修改后的《行政诉讼法》第12条第11项对这类协议作了明确规定。(5)行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行为。行政机关是国家机构中行使行政权的组织。我国的行政机关包括各级政府及其职能部门。原法第25条第4款规定法律、法规授权的组织可以作为被告，已视为行政机关，修改后的行政诉讼法进一步扩大了行政机关的范围，将规章授权的组织作出的行政行为纳入本法调整范围。
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