摘要 新时期国土规划的重要任务有：引导和促进发展方式转变；科学配置资源，调整和优化经济结构；完善制度保障，促进均衡发展；发挥导向作用，统筹经济、社会、生态和民生全面协调发展。在新时期国土规划中，针对保障发展与保护资源的两难问题，要以资源环境承载力评价为基础编制规划；针对开发资源与保护环境的矛盾问题，应以生态文明建设统领资源节约和环境保护；针对资源环境自然分区与行政区矛盾问题，要以资源环境自然分区为规划编制单元；针对发挥区域优势与克服“短板”制约问题，要以资源环境功能分区规划产业布局；针对当前与长远的矛盾问题，要确立资源环境承载力评价前置与后评估的程序；要建立科学的规划层级体系以处理好局部与整体关系。
十七届五中全会提出以科学发展为主题，围绕转变发展方式这一主线，把保障和改善民生、提高发展的全面性、协调性、可持续性作为今后发展的主要目标。在这一转型的关键时期，国家推进国土规划编制工作，意义深远，需要认清形势，明确任务，分析问题，寻找对策。
一、新时期国土规划的重要任务
如何发挥特有的功能，发挥宏观调控作用，引导市场发挥配置资源的基础性作用，进而引导和促进发展方式转变，实现国土资源管理保障发展、保护资源的双重目标，是新时期国土规划的重要任务。
(一)运用规划调控功能，引导和促进发展方式转变
经济增长靠各种生产要素起作用，首先是资源，其次是资本，第三是劳动(普通劳动)，第四是技术进步。新中国在建国初期，借鉴前苏联的经济增长方式，靠资源投入、资本投入，外延增长，粗放增长。1982年国家提出把经济发展转到提高“效益”的基础上，确定了到2000年国民生产总值翻两番的目标。到2000年，国民生产总值翻两番的目标超额实现了，但“经济效益提高”的前提没有实现。“九五”期间国家提出要实现两个根本转变，一是经济增长方式由粗放到集约的转变，二是计划经济体制向市场经济体制的转变。21世纪，我国城市化、工业化进程加快，其中一个重要因素是很大程度上利用了从农民那里拿来的土地，大量投资，重新进入重工业化时代。加之地方官员搞形象工程、政绩工程，增长方式就往回走了。
把拉动经济增长的因素归结为“消费、投资与出口”，来源于凯恩斯关于“总需求二总供给”公式。但凯恩斯关于经济增长依赖于“三驾马车”的分析是着眼于短期而非长期。若维持长期的经济增长，就要选择健康的发展方式，转变过去主要依靠资源、资本投入、依靠廉价劳动以及出口(变相的资源投入和劳动投入)拉动经济增长的发展方式，而选择依靠科学和技术进步，以人才和技术创新为驱动，改造传统产业，发展创新型产业，提高产品附加值，提高资源使用效率。
国土规划要从保障发展与保护资源两个方面，落实国家可持续发展战略，促进发展方式的转变。以科技创新、制度创新推动资源节约集约利用、循环利用，提高资源管理水平，提高资源使用效率，合理控制环境容量等，这是新时期国土规划面临的首要任务。
(二)科学配置资源，调整和优化经济结构
十七届五中全会提出把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，突出了调整经济结构对于加快转变经济发展方式、促进经济长期平稳较快发展的决定性意义。
新时期经济结构的战略性调整涉及需求、产业、资源配置、投融资体制、城乡区域平衡等诸多方面。经济结构不合理的背后，反映出的是科技创新能力不强、资源配置不合理等深层次的问题。究其根本是要增强自主创新能力，实现资源合理配置，调动经济发展的内在因素引导和促进经济结构调整。
社会主义市场经济体制下的资源配置，是在政府宏观调控下，市场对资源配置发挥基础性作用。我国目前存在的问题表现在两方面，一是宏观调控体系尚未建立，法制、法规、政策等尚不完善，更多的是采用行政手段。另一方面市场化程度还比较低，法规不健全，市场无序，行政干扰，市场发挥不了配置资源的基础性作用。新时期的国土规划，首先要建立和完善国土资源宏观调控体系，同时推进市场配置资源机制，通过资源合理配置带动产业结构调整，避免过去以产业带动资源开发的格局，避免资源掠夺式、环境破坏式的发展方式，建设资源节约型与环境友好型社会。
(三)完善制度保障，促进均衡发展
我国地域广阔，地区发展不平衡问题突出。首先表现为城乡发展不平衡。改革开放以来，经济发展迅速，城市化进程加快，资源向城市的过度集中，形成了城市和农村二元结构。解决城乡二元结构有两条主要举措，加快农村现代化进程和城镇化进程。其次表现为东、中、西部发展不平衡，不同地区的资源环境组合往往直接决定一个地区的发展方向。解决我国中、西部发展问题，应更多地考虑产业类型、产业布局是否合理，资源优势是否最大化、劣势最小化，GDP水平是否与当地资源环境承载力相匹配。应从长远可持续发展的角度考虑中、西部特定资源环境条件下的科学发展。
区域均衡发展是转型期的重要目标，是促进社会公平正义、促进社会和谐稳定的重要内容。国土规划是统筹城乡、统筹区域的重要途径，也是有效途径，在规划中需要就缩小城乡与东、中、西部差异采取有效政策和措施，提供制度保障。
(四)发挥导向作用，统筹经济、社会、生态和民生全面协调发展
在不同的发展阶段，经济社会发展的目标是不同的。我国在建国初期乃至其后的一定时期，集中力量发展经济是当时的社会基础所决定的。改革开放初期，以经济的快速增长为主要目标也是必然选择。经济快速发展，不可避免地会出现经济结构失衡、环境破坏严重、财富分配不公、社会矛盾突出等问题。这时候面临全面协调发展问题，否则经济问题就会演化为政治问题、社会问题。
以往由于国土规划的缺失，资源环境对于长远发展的作用被忽视，经济增长越快，社会矛盾越突出，生态问题越严重。此次转型意味着从注重追求经济增长转向追求以人为本的全面发展，更加关注民生以及生态文明建设。新时期国土规划编制应充分发挥其宏观导向作用，立足资源环境，将资源的开发利用与产业结构、布局等更多地引向关注民生与生态文明建设，使在国土规划框架下进行的各种专项规划以及各类经济发展规划也能遵循同样的价值取向，将经济、社会、民生与生态文明建设协调起来。
二、新时期国土规划面临的问题及对策
(一)保障发展与保护资源的两难问题——以资源环境承载力评价为基础编制国土规划
资源环境是经济社会发展的物质基础，资源环境的有限性与经济社会发展需求的持续增长是我国当今社会发展的主要矛盾之一，既要保障经济社会发展的物质需求，又要保护生态环境不被破坏，是国土资源管理面对的两难问题。解决这一难题的关键是资源环境承载力评价，通过资源环境承载力大小来控制经济发展速度和资源消耗强度(参见图1)。
图1
资源环境承载力是指在确保生态可恢复与可持续，并满足人类需求的前提下，一个地区、一定时期内的资源环境数量与质量，能够承载经济、社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力是在一定时空范围内浮动的阀值，资源环境的数量、质量支持最低伦理道德水平下的社会需求量的最低下限值，到支持在可以预见的一定时期内逐步提高的社会需求量的最高上限值。这种阈值范围对地区的人口数量、经济总量、排放总量等指标都会形成制衡作用，这只是确立经济发展速度与资源消耗强度的依据。如果突破这个阀值，必会使生态环境处于超负载的状态中，这样下去的结果是无法保持经济社会长远可持续发展。
资源环境承载力是理性发展、适度发展的科学依据。以资源环境承载力为基础编制国土规划是协调资源环境供给与经济社会发展需求矛盾的重要途径。以资源环境承载力为基础编制国土规划，可以确保规划各项指标建立在最新的资源环境状况基础之上，既满足当前，也能确保长远。既能发挥区域优势，也能促进区域间互补，促进均衡发展。
(二)开发资源与保护环境的矛盾问题——以生态文明建设统领资源节约和环境保护
资源与环境是密不可分的整体，资源寓于环境之中，环境本身也是一种资源。资源与环境之间是相互影响、相互制约的。国土规划过程中必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。
环境是一个空间的概念，空间本身也是一种资源。目前对环境资源的利用存在两个层面的问题，第一是认识层面。由于对环境的资源属性认识不足，环境价值不能全面体现，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。第二是实际操作层面。人们认识到使用者应该支付环境成本，但是往往只考虑到正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本，即只支付了一小部分环境成本而非全部。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏没有相应的补偿，其补偿往往由社会承担，导致环境成本外部化。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此必须明确界定环境产权，将环境资源成本内部化，形成谁使用谁付费、谁破坏谁治理的补偿机制，充分体现社会公平原则。
国土规划需要以加强生态文明建设为指导，建立健全资源、环境成本计量标准，将资源环境使用成本纳入国民经济发展总成本，纳入GDP核算体系，遏制资源环境的破坏性、掠夺性使用和过度使用。
(三)资源环境自然分区与行政区矛盾问题——以资源环境自然分区为规划编制单元
资源环境禀赋条件有着自身存在与发展的客观规律，具有自然的地域性特征。而目前我国经济社会发展以行政区为单元，不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割，而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致各行政区各自为政，人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。具体表现在以下几个方面：一是各行政区之间的资源分配与环境保护等方面的矛盾；二是行政区界限产生资源开发利用的不均衡；三是产业布局的区域间协调问题。
行政区与资源环境自然分区的不协调，会凸显资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土规划编制应以资源环境自然分区为规划编制单元，从全国层面上确定区域国土资源开发格局，在此格局下进行各行政区的国土规划，各行政区与资源环境自然分区交叉或者重叠的，须依全国国土规划格局进行区域间协调，避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。划分资源环境自然分区，并通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局，应成为国土规划编制的一项基础性、先行性和持续性的工作。
(四)发挥区域优势与克服“短板”制约问题——以资源环境功能分区规划产业布局
一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度，不仅取决于该区域的优势资源环境条件，还取决于其限制性因素的制约。国土规划如何引导各地区在“短板”因素的制约下发挥资源优势，是实现保障发展、保护资源目标的关键问题。
以资源环境自然分区进行国土规划，是以区域的资源环境禀赋为前提，是建立在资源环境承载力评价基础上的。根据承载力评价结果划分不同区域，确定不同区域的资源优势与劣势，即确定影响一个地区发展的主导性因素与限制性因素，通过功能分区对其支持经济社会发展的功能进行合理定位，确立不同地区适合发展、不适合发展的产业类型，对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制，制定相应的生态环境补偿方案，成为制定区域发展规划、区域经济结构调整的科学依据，既能保障适度发展，改善民生，也能有效控制对资源环境的影响，不会使“短板”更短。
(五)当前与长远的矛盾问题——确立资源环境承载力评价前置与后评估的程序
“十二五”我国将进入新的转型期。国土规划需要认真思考新的发展阶段当前与长远的关系。从以往规划的实施来看，常常出现规划或不符合实际、规划赶不上变化，或规划不具法律效力不能实施。而只顾眼前，片面追求增长速度，常使规划中长期目标提前被突破。有些地区为追求经济增长，不执行规划，过度开发、重复建设。解决这些问题，需要科学确定发展目标并严格遵照执行，而其前提是要保证国土规划的科学性，这可以通过资源环境承载力评价前置与后评估来实现(参见图2)。
图2
国土规划的编制与实施均具有法定的程序性。从科学的角度出发，应该在国土规划编制之前先期进行资源环境承载力评价工作，使规划目标的设定建立在资源环境承载力阀值的基础上，既对当前资源环境开发起到限定与保障作用，也要对未来发展留有一定的弹性空间(承载力阈值的四维特征决定的)。只有国土规划目标设定科学，才能保证国土规划实施的法定权威性。
规划实施是一个动态的过程，还需通过资源环境承载力监测开展后评估。国土规划有15～20年的周期，人口、经济增长各种指标都处在不断变化之中，同时随着规划项目的不断推进，资源环境的现实状况相应发生改变，这种动态的变化带来的影响是否在生态可恢复和可持续的范围内，都需要进行监测。未来可以逐步建立起全覆盖的国土资源动态监测信息系统，掌握最为精准的国土资源与环境状况，以评价规划目标是否保持在资源环境或承载的范围之内，能够及时进行调整。
(六)局部与整体关系问题——建立科学的规划层级体系
国土规划要处理好局部与整体的关系。我国区域差异大，要实现整体可持续发展目标，应首先立足区域，即采取“全国视野、区域行动”的策略。一方面要兼顾国家总体战略与地方战略、各行政区发展与经济区带发展、城市与城市群发展等之间的关系。我国几十年来逐渐形成了沿海、沿江、以及沿铁路交通干线的几大经济区带，形成了珠三角、长三角、环渤海等几大城市群，以这些区域的发展带动了全国经济的整体发展，但是也出现了区域与全国、区域内部之间的不协调问题，需要通过国土规划从宏观上加以约束和调控。
另一方面，需要尽快健全完善规划体系，处理好国土规划与专项规划、国土规划与经济发展规划之间的关系。目前我国的规划有很多种类型，包括国民经济和社会发展总体纲要、土地利用规划、城乡建设规划、主体功能区规划、矿产资源规划等。各种规划常发生重叠与交叉，相互之间缺少一个相互协调的纽带，缺少可以进行平衡调整的依据。国土规划是联系国土资源与经济社会活动的最直接纽带，是对资源开发战略与经济发展战略最高层次的布局。避开部门行政权利等因素，单从科学发展、可持续发展宏观战略角度，各类单项规划或者产业规划均应在国土规划的框架下进行，服从国土规划的空间布局，因为唯有国土规划是建立在资源环境承载力的基础之上的，这是一切发展的根本。
(原载《中国国土资源经济》2010年11期，作者与樊笑英合作撰文)