摘要：自部局提出在消防部队推进扁平化指挥机制建设后云南昆明支队依托全勤指挥制度和信息化建设积极探索，总结出许多工作经验，初步实现围绕市级作战指挥中心的对警情的快速反应、迅速处置，最终达到提高勤务指挥效能、增强整体防控水平的扁平化指挥模式。进入信息社会后，伴随“信息爆炸”，社会最大的变化就是“快”，消防机构作为社会重要的公共安全监管单位和灾害事故应急处置力量，只有适应社会发展的需要，建立适应“快”节奏的社会管理职能，增强迅速、有效、专业地处置各类以火灾为主的灾害事故和社会突发事件的能力，才能真正履行好法律赋予我们的职责。而扁平化指挥机制正是以“快”为特点，被许多行业、单位所采用，近年来，随着消防信息化建设加快，信息化技术支撑成为可能，消防机构也引入这个机制。一、
扁平化管理的含义扁平化管理最早是相对于“金字塔”式层次（集中）管理的一种企业管理模式，是通过增加管理幅度，压缩管理层次而达到避免层次（集中）管理中“层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下"等的弊端，加快信息流的速率，提高决策效率。1981年，美国通用电器公司在管理大师韦尔奇（时任
首席执行官）的领导下开始了第一次“扁平化管理”改造，通过“无边界行动”、“零管理层”等措施，极大提高了管理效率，收获了不小的经济效益，取得了改革成功。二、扁平化指挥体系的发展过程事实上，早在二个多世纪前克劳塞维茨就在
《战争论》中提出减少指挥层次提高部队灵活性，而将这一管理思想引入部队指挥范畴并成功运用于实战的是美国“天网”计划，在1991年
海湾战争中美军即做到指挥部指挥到每一名前方战士，而前线作战单位利用单兵作战单元将战场情况准确反馈到指挥部，取得了令人刮目的战绩，举世震惊！随后，国内包括军队在内的许多行业引入这一管理模式，我国公安系统也在建设“新型警务模式”中明确提出：以市级指挥中心为枢纽，纵向减少指挥层次，区县局指挥部门指挥调度为辅，直接指挥勤务岗位；横向打破
警种、部门和地域限制，将指挥触角延伸到打、防、控工作的所有领域，以实现对警情的快速反应、迅速处置，最终达到提高勤务指挥效能、增强整体防控水平的扁平化指挥模式，目前已基本形成围绕市级指挥中心的横跨各警种、部门的扁平化指挥体系。而消防机构引入这一体系思想是在近一两年的事，从发展程度来看远远落后于公安机关。昆明支队对扁平化指挥体系的建设是与全勤指挥制度建立同步进行的。三、扁平化指挥体系的要素（一）幅度（span） 简单讲就是指挥者所能够掌握和调动力量范围。传统上，一个指挥者由于通讯手段落后，个人知识范围限制和辅助决策手段缺乏等因素影响，所能指挥和感知的力量范围是十分有限的，但随着信息手段的引入能有效突破这些限制，如昆明支队作战指挥中心通过信息化改造，将指挥前沿扩展到了郊县。（二）层次（layer） 指挥级别，传统上我们消防部队是通过部局到中队的逐级指挥进行，共5个指挥层次，目前昆明支队实现的扁平化指挥初步将中队作为处警勤务单元直接由支队进行调度指挥，大队辅助指挥，可以预见，随着新修订的《
消防法》强调跨区域调动协作，全国性的大规模调动必然推动扁平化指挥体系上移，指挥层次进一步压缩。这里幅度和层次为相反关系，即，幅度越小，层次越大，反之亦然。扁平化指挥体系就是尽量将幅度扩展开，减少层次，缩短信息流通道长度，降低层次间损耗，从而能够迅速反应，准确应对，提高处置效率，减少自耗。四、推进扁平化指挥体系要正确认识和处理的关系就昆明支队在进行扁平化指挥体系建设过程中的经验来看，我们认为要正确认识和处理以下五点关系：（一）放权与收权 一方面，扁平化指挥体系需要授予一线处警勤务单元，即中队（大队）更多临机处置权，形成“无为”式的管理；另一方面，也要注意到直接支持和指挥一线处警勤务单元的指挥机构（公安机关为市级指挥中心，昆明支队为支队作战指挥中心）则需要更多的授权，如多警种、多部门的直接指挥权，更大的临机处置授权。在实践中上级机关往往偏重于放权给基层，认为基层“只要把事干好就放手干”，一旦问题超出了基层处置能力请求上级支援时，又出现了层层请示，转回原来的模式，而作为信息中枢的作战指挥中心常常因授权不足只能成为传统“金字塔”式指挥体系的“传话筒”。在这一方面公安指挥中心建设给了我们很好的经验，就昆明市来看，公安指挥中心已经完全能够指令到每辆街面巡逻车，调动各个警种，更为重要的是这种指令是经完整正式地授权具有极高的权威性的。（二）软件与硬件 目前能够推行扁平化指挥体系就是因为信息技术的引进和运用极大地扩展了指挥幅度，如3G图传系统能够让指挥者不用到现场就能直观掌握现场情况，决策时就能更准确，其作用如此之大，所以很多人把扁平化指挥体系简单地等同于信息化建设，但一些失败的例子告诉我们当硬件齐备时发现指挥过程中却比以前存在更多的问题，根源就在于忽略了扁平化指挥体系的软件建设。扁平化指挥体系的软件主要在制度规范的建立和完善，在人员的培训和培养。如前所说，扁平化指挥体系调整了传统逐级指挥模式，原有各层次权力和义务需重新调整授权，昆明支队扁平化指挥体系建设一开始就通过支队全勤指挥制度的建立，对成功推进提供了有效的制度保障，各指挥层次才清楚各自职责，才能依章进行权力和义务的调整，保证警力权威和畅通。而整个体系成功与否主要还是在于人才的培训和培养，因为指挥幅度虽然能够得益于信息技术，但决策所需的知识背景和意志品质为主的决策能力却是机器所不能替代的，指挥者必须做到综合掌握防火、灭火和装备等知识，准确、迅速地下达指令，这些都需要在实践中长期积累和学习。（三）主动与被动 昆明支队在推进扁平化指挥体系探索中曾出现一种“怪”现象，全勤指挥出动时，支队指挥员忙前忙后指挥中队官兵作战，而大队指挥员却无所作为，出现的这一问题是扁平化管理初期常出现的，原因就在于当管理层次“压缩”以后，高层“一竿子插到底”直接指挥基层，似乎中间层无所作为，事实上从成功案例中不难找到答案，这时弥补高层指挥员客观存在的“盲点”中间层的参谋、监督、协调等辅助决策作用异常重要，甚至成为整个指挥体系正确运转的关键，因此在体系建设中应创造鼓励、保障中间层指挥员主动参与决策过程，避免形成形式上的“一言堂”。（四）点状与网状 事实上，在指挥系统中流转的不是资金、人员、装备等等，而是信息流。一般认为扁平化指挥体系是“点对点”的信息交流，即信息流只是在一线处警勤务单元与指挥中心两点间流通，这很容易忽略周边提供支援、指导的单位。随着信息技术的发展，“信息孤岛”更多的被“信息池（共享）”代替，一线处警勤务单元获得的现场情况已经能够通过技术手段被共享这一资源的各个单位和指挥者获取，而指挥中心指令也能够同时被联动单位和指挥者获知，最简单的例子就是对讲机的使用。因此在扁平化指挥体系建设上必须立足与信息资源的共享上来构建“网状”体系。（五）应急与常态 通常扁平化指挥体系建设给人们的错误认识就是应急处警使用，以至于在推动扁平化指挥体系建设时只强调灭火岗位的建设，但是随着行政体制改革的推进，压缩行政审批程序何尝不是另一种“扁平化”的表现形式，可以说扁平化管理已成为破解机构臃肿、官僚化的重要手段，因此，扁平化指挥体系建设应从整个消防工作来考虑和决策，打破部门、辖区和传统思维，用常态化的标准，才能构建起相互支撑、适应社会发展的扁平化指挥体系建设。