一、农业税费改革前后乡镇财政的运转状况
（一）农村税费改革前乡镇财政的运行情况
1983年全面撤销了人民公社后，成立了乡镇政府，随后开始广泛建立了乡镇财政。中央赋予乡镇财政发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定的职能。
按照目前我国的财政体制，乡镇财政基本上由三大块资金构成：1、预算内资金。支持农业生产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及共用经费等。但目前支出的大部分集中在教师（主要是中小学）的工资和公用经费，即典型的“吃饭财政”。收入来源主要是农业税、农业特产税及工商税的收入。2、预算外资金。支出主要用于维持政府部门的日常运转，即政府部门的办公用品、交通费用、招待费来源主要是收费。3、自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等。来源是乡镇企业上交的利润和管理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及各种罚没收入等。在这种财政体制下的乡镇财政运转的情况是：预算内的财政收入能够维持收入平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供，如校舍维修、道路建设及农田基本建设等。
（二）农村税费改革后乡镇财政所面临的困境
农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革使乡镇财政向农民收费、集资大量减少，有效地堵住了“三乱”之源头，乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入减少的情况下，乡镇财政难以为继，问题终于“浮出水面”，“三个缺口”-预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口已成为乡镇政府正常运作的桎梏。
二、取消农业税后对乡镇财政的影响
（一）、减少财政收入，制约基层政府功能发挥
首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。据河南省调查了解，农村税费改革以来，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税，个人所得税等；三是国税收入（增值税）的留存部分。一般占国税收入的1/4.对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%—80%，地税和国税的收入所占比重是很低的，所以取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。例如，农村税费改革之后，河南省南阳市全市乡镇财政支出增加额6.59亿元，与收入增加额2.48亿元相抵后，造成财政支出缺口4.1亿元，平均每个乡镇缺口177.7万元。唐河县缺口7127万元，平均每个乡镇356.4万元；新野县缺口4237万元，平均每个乡镇302.6万元。农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。其次，在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。。农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种，一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。 .
（二）、无力支持经济建设和社会各项事业发展
在税费改革以前，我国农村公益事业的发展大多是以农业税为资金保障的。今年取消农业税造成了乡镇财政更加雪上加霜，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的长足发展。农业基础设施无法更新和管理维护，农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施，农业新品种和农业技术服务推广更加困难。
（三）、农村义务教育经费严重不足
为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。还有不少地方上划到县财政的教师工资只包括国家统一规定的固定工资、活工资、教龄津贴和其他津贴，一些原来地方规定或认可的相关费用或补贴（如教师误餐补贴、交通费、班主任工资补贴等等）仍然由所在乡镇负担。取消农业税前这些开支实际上已经难以调减，成为乡镇财政的负担，现在没有了农业税，缺口立刻呈现，资金更是没有了着落。此外，中小学校危房改造资金原则上要求由县财政直接负担，上级的相关援助只是采取一次性补贴的方式，主要用于中小学多种用途的专项补助，因此，难以顾及全面情况。实际上中小学危房改造的支出现状，基本上是由县、乡，甚至村共同负责。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。
（四）、乡村债务负担沉重，化解的难度增大
乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资。、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。据国家统计局抽样调查，全国乡镇负债2000—2200亿元，平均每个乡镇400万元。河南省南召县16个乡镇负债总额2.94亿元，平均每个乡镇1308万元，最多的2841万元；337个行政村负债总额1.01亿元，平均每村628万元，而2004年全县财政收入4798万元。乡镇债务的成因主要是①分税制下“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务；②要求乡镇完成自上而下的各种达标升级和“一票否决”任务而不得不加重农民负担，高息借贷；③个别乡镇的负责人为了得到升迁或保住乌纱帽，不顾本身条件，超越财政承受能力，大兴木土，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。④机构臃肿，财政供养人口多。我国共有乡镇政府45462个，全国每四○个农民养活一个乡镇干部，平均为1：40，可见财政负担的沉重。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。
三、取消农业税后解决乡镇财政问题的对策
根据以上分析，笔者认为，取消农业税后解决好乡镇财政问题的前提是发展乡镇经济，不断壮大财政实力；理顺省市、县乡各级政府财权、事权的关系和完善中央、省市对县乡的转移支付力度；转变政府职能，精简乡镇机构和人员；积极消解乡村债务，化解财政风险，这是解决财政困境的现实途径。
（一） 发展乡镇经济，不断增强财政实力
取消农业税后，乡镇财政要走出困境，缓解当前的收支矛盾，最主要的是发展经济，不断壮大财源，形成稳定增长的收入来源。为此，乡镇财政体制应突出激励机制，最大限度地激发乡镇培植财源的活力，主动依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，以形成稳定可靠的财源体系……一要立足本地资源优势，坚持以市场为导向，大力调整农村产业结构，加快农业化进程，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子， 提高农业经济效益，加强财源建设。二是要优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，夯实财政基础，三是要加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，不断增加农民收入，增加财政实力。
（二）、合理界定乡镇事权财权，完善乡镇财政管理体制
-要按照财权、事权相统一的原则 ， 合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称， 确保基层政权的正常运 转和各项事业的健康发展。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。
-适应当前乡镇改革的新形势， 健全和完善财政管理体制。中央财政和省级财力 ， 要逐步加大对县乡转移支付 的力度。同时，进一步完善省一下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力……要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”，大胆改革乡镇财政管理体制：
1、乡财县管。即以乡镇为独立核算主体，将乡镇财政所的人权、事权、财权上划县里，按照乡镇预算管理权不变，乡镇资金所有权、使用权不变，乡镇财务审批权不变的原则，实行“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管”的财政管理方式，这样有利于县级集中财力、统一调度资金，对规范收支、堵塞漏洞、加强管理有积极的作用，应该积极推行。
2、乡镇会计集中核算。有三种形式：一是乡镇“零户统管”。即取消乡镇各单位银行账户，将乡镇预算内、外资金统一纳入财政专户，实行统一核算、统一管理、统一安排使用，以便规范乡镇会计工作秩序，提高财政资金使用效益，强化对单位财务收支活动的监督；二是设立乡镇会计核算中心。就是以几个乡镇为片区，集中设立一个会计核算中心，统一代理几个镇的会计核算业务和资金结算业务，其功能与“零户统管”相当，只是核算的范围更宽一些，业务量更大一些。这种乡镇财政管理模式，尤其适用于收支规模不大的乡镇；三是代管村级财务，可以简称为“村财乡管”或“乡管村用”。即由乡镇财政所或会计核算中心统一代理村财务，实行集中核算。
总之，完善乡镇财政体制，理顺县乡分配关系，提高财政管理水平，是贯彻落实科学的发展观，促进建设小康社会目标实现的必要措施。适应农村税费改革的新形式，县（市）政府和财政部门应当高度重视这项工作，及时着手研究，制定切实可行的方案，加快推进，促使乡镇财政尽快转换角色，转变职能，在农村经济发展和社会稳定工作中发挥其应有的作用。要按照《预算法》和《国库管理条例》的规定，加快乡镇国库建设，确保财政资金安全有效运行。
（三）转变基层政府职能，进一步推进乡镇机构改革
首先是转变政府职能，政府从竞争领域退出，不再投资办企业，更多提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务。目前，乡镇政府职能主要是以经济的管理为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少。取消农业税后县乡政府要抓住这一有利时机，有力推进向服务型政府的转变，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。其次，精简机构，削减冗员。现在乡镇财政普遍存在机构臃肿，冗员过多的问题。有统计显示，现在我国每40个农民就养一个乡镇干部，达到了历史最高水平。根国家统计局对1030个小城镇调查，每个镇的机构一般在30—40个，包括农机站，水利站、计生站、土管所、财政所、派出所等“七所八站”，机构臃肿，人浮于事，必须精简机构，重点是压缩财政供养人员。一是归并乡镇的站所，将“七所八站”归并成“农业服务中心”、“文化服务中心”、“村镇建设发展中心”、“计划生育技术服务中心”等。二是改善乡镇教师队伍结构。要按师生数量和分布等实际情况适当合并现有中小学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩，整合和配置现有教育资源。三是改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构；四是在不影响社会稳定，有利于发展生产和城镇建设的前提下，适当撤并乡镇。总之，要积极稳妥地推进乡镇机构改革，转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效地乡镇行政管理机制和运行机制。
（四）、进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任
资料显示，对现行农村义务教育投入中，乡镇财政占78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小。因此，要对发展农村义务教育的管理体制进行改革，变九年义务教育由“以县为主”或“以县乡为主”为中央、省、市、县乡五级财政共同承担。要按照在国务院的领导下，有地方政府负责、分级管理、以县为主的要求，建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。义务教育是关系国计民生的全局性公共产品，中央政府应提高对教育的出资力度，不应该完全让基层政府负责这部分开支，其中至少一半比例应该由地级市以上财政预算承担。比如可考虑由中央承担40%，省（市）和县（市）各承担30%，由县政府统管。或者按5：3：2的比例分别确定中央、省、市、县财政的投入责任，即中央财政负责教师员工“国家工资”发放，大约为50%，省（市）财政负责地方性工资的发放，大约为30%，县财政负担学校“公用经费”的支付，大约为20%，其他如学校危房改造等资金可考虑通过转移支付解决。这样一来，就可以在中央、省、市、县之间建立起义务教育分担机制，确保义务教育稳步发展。
（五）、建立规范和科学的财政转移支付制度
转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力，缓解基层财政困难的一项有效措施，对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入基层在享受基本公共服务方面达到均衡等。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均衡和缓解地方财政， 特别是县乡财政压力。具体讲，一是加大中央对地方特别是中西部转移支付力度。二是对现行中央专项拨款进行合理 分类 ，简化和归并当前 的专项拨款种类，尽快改进其拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高科学性，公正性和效益性。三是增加对地方一般性转移支付资金，充分发挥省一级调节县域之间财力均衡的功能，建立起省-县乡的转移支付渠道，重点解决不发达地区县乡财政缺口。
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