较之民事争议,行政争议因其范围广、争议大、影响深,必须纳入法治轨道及时、有效得到化解。能否实质性化解行政争议,是检验法治政府建设的核心指标。从当前的法律框架来看,在法治轨道内解决行政争议,主要依托行政复议和行政诉讼机制。中央提出,要充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议主渠道作用。这一要求,对完善行政复议法律机制,乃至完善行政诉讼法律机制提出了新的要求。充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用,要做到八个方面的“明确”:
第一,明确行政争议复议前置原则,强化行政机关自我纠错机制。行政复议是行政机关进行自我监督的法律机制;行政诉讼是行政纠纷解决的外部司法监督机制。现行法律制度规定,一般情况下,行政相对人可以选择行政复议,也可以选择行政诉讼。如果选择行政复议的,行政诉讼不予立案;如果选择行政诉讼的,行政复议不予受理。行政复议是内部监督机制,在公正性保障方面不及法院;行政诉讼是外部监督机制,在及时性等方面不及复议机关。现行法律机制将救济渠道交由当事人选择,尊重了当事人的选择权,但也加重了当事人的救济成本,加大了国家行政救济的制度成本。对于当事人而言,如果首先进入行政诉讼要求解决行政处理决定合法性问题,其关于解决行政处理决定合理性的诉求因已经被诉讼羁束就无从救济;对于行政机关而言,行政机关也无法第一时间意识到行政执法中存在的问题和隐患,更无法运用自身权限化解行政争议;对于人民法院而言,进入到诉讼中的许多案件业已经过行政复议,“二次处理”也加重了人民法院的工作负担。从域外的情况来看,实行行政复议前置的国家基本实现了行政复议化解行政争议主渠道的作用。例如,德国实行的是行政复议前置,将大量的行政争议通过行政复议加以“过滤”“溶解”,促进了行政争议及时有效化解,减少了行政诉讼案件的数量。当然,复议前置是一项原则,对于法律法规规定当事人可以选择救济的,从其规定。
第二,明确行政复议范围宽于行政诉讼范围,引导行政争议在行政机关内部有效化解。行政复议要发挥行政争议化解主渠道的作用,首先要确保大部分的行政争议进入到行政复议机制中审查,也就是要保证进入到行政复议的“量”。近年来,全国行政争议上访数量每年约在500-600万件,而行政复议案件每年约在20万件左右,绝大多数的行政争议没有首先进入行政复议程序解决。行政复议是行政争议的首次解决,更具有实质解决行政争议的先机和条件。从原理上看,行政复议的范围要广于行政诉讼的范围。这是因为,行政诉讼作为外部监督机制,有一个行政权和司法权的划分的问题;对于行政复议这样的内部监督机制而言,行政争议不再涉及到外部权力的划分问题。行政复议的范围首先完全包括了行政诉讼的范围,其次行政复议范围较之于行政诉讼,还应当包括:规范性文件(“红头文件”);工作人员的内部处分;下级行政机关之间权限划分;行政决策纠纷;过程性行政行为纠纷;行政公产纠纷等等。这些行为由于权限分工的问题,不宜由法院进行审查,但是通过行政复议审查,对于行政机关实质性化解行政争议、推动行政争议的源头治理具有积极作用。
第三,明确行政复议机关广于行政审判机关权限,丰富实质性化解争议手段。行政复议要发挥行政争议主渠道的作用,还要保证行政复议能够真正消化行政争议,也就是要保证“质”。对于处理行政争议的权限,行政复议法采取了列举各类处理决定的方式,处理决定均针对被申请行政行为的合法性和合理性问题,并不直接针对申请复议人的申请诉求。法理上,明示其一,即排除其余。法律对于复议机关处理权限的列举,是一种隐形的限制,可能导致复议机关无法探查申请人的真实诉求。充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的核心在“化解”,而不在结案。如果行政复议案件依法作出了行政复议决定,但没有化解行政争议,就没有达到行政复议的工作目标。在具体的制度设计中,可以考虑:赋予复议机关针对实质诉求的概括处理权限;赋予复议机关重新调查收集证据的权力;赋予复议机关组织调解、一并解决民事争议权力等等。
第四,明确行政复议机关化解纠纷的科学指标,引导复议机关积极改变违法不当的行政行为。复议机关往往是原行政行为作出机关的上级机关,基于行政机关的统一性和内部性,过去一段时间,复议机关往往甘当“维持会”,弱化了监督行政机关依法行政的职能作用。为了督促行政复议机关依法行使职权,行政诉讼法修改时明确规定了复议机关作共同被告制度。强化行政复议化解行政争议主渠道作用,必须解决复议机关“不愿意”纠正原行政行为的问题。有的地方将复议机关改变原行政行为作为考核原行政行为质量的指标,导致复议机关在改变原行政行为时面临较大压力,弱化了监督效能。因此,科学设定复议机关化解纠纷的指标,有助于减轻复议机关压力,促使其更加主动纠正行政行为,而不是相反。因此,对于下级行政机关主动纠正违法不当行政行为、复议机关收集证据后“瑕疵治愈”违法不当行政行为的,应当明确为正向指标。
第五,明确行政复议和行政诉讼相对集中管辖的改革方向,提升行政纠纷解决的公正度和绩效值。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求,“完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责”。除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外,县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关,由本级人民政府统一行使行政复议职责。今后,行政复议的相对集中管辖改革将与目前行政诉讼施行的相对集中管辖改革同时进行。行政复议主渠道作用发挥的越充分,行政诉讼案件越会逐步减少。行政复议案件的集中管辖,也会间接促进行政审判的专业化、集中化趋势。在现有行政诉讼相对集中管辖的基础上,探索通过专门行政法院的方式审理行政案件,既符合行政复议将承担大量化解行政争议的定位,也符合行政诉讼案件侧重于司法监督的定位,这可能是今后发展的一个方向。
第六,明确行政复议的反馈和通报机制,推动行政争议的源头治理。行政复议既是化解行政争议的主渠道,也是预防行政争议的主渠道。今后,大量行政争议中发现的政策法律问题、行政决策问题、行政执法问题、法律适用问题、矛盾产生根源问题等等,将更加普遍、更加经常地反映在行政复议案件中。法治政府建设要求行政纠纷获得实质性化解,也要求行政纠纷得到根源治理。复议机关不仅要对个案进行处理,也要对个案进行分析研判,对于具有普遍性、苗头性的问题,通过反馈下级行政机关、通报有关部门的方式,及时纠正违反法律法规和国家政策的规定,及时有针对性地加强对下级部门工作的指导监督,提升有关行政机关依法行政的能力水平,延伸行政复议的制度效能。
第七,明确行政复议的专业委员审议制度,强化行政复议的程序公正。在行政复议和行政诉讼制度并行,当事人可以选择救济途径的情况下,不可避免地存在两种制度的竞争。行政复议优势在高效低廉,劣势是公正性不足;行政诉讼优势在公正,劣势是诉讼成本。消除当事人选择行政复议公正性顾虑的有效方式是引进行政复议的专业委员审议制度。行政复议案件,特别是重大行政复议案件经过专业委员审议,弱化了行政复议的内部性,强化了行政复议的公正性。通过在行政复议决定中明确专业委员的参与度,增强工作的透明度,引导行政相对人尽可能在行政复议程序中化解纠纷。
第八,明确行政复议和行政诉讼的关系定位,确保两种法律机制的科学分工和有机衔接。从现行法律定位来看,两种机制是相互并行、各有侧重的关系。前已述及,对于经过行政复议审查后进入诉讼的案件,国家实际上进行了两次“复审”,这对于国家有限的法律救济机制成本来讲是个不小的负担。行政复议的范围广于行政诉讼,审查强度不仅包括合法性审查,还包括合理性审查,理应成为化解行政纠纷的主渠道。对于行政复议和行政诉讼制度要在统一的行政纠纷化解机制大框架下统筹考虑。行政复议重在解决事实认定争议,行政诉讼重在解决法律适用争议;行政复议重在关注当事人的实质诉求,行政诉讼总在关注行政执法法律适用情况。一些国家甚至将行政复议制度作为行政诉讼的一部分来对待。例如,德国行政法院法中,行政复议前置是作为行政诉讼受理条件来审查的。因此,对于行政复议法、行政诉讼法中的行政纠纷解决机制的分工需要科学设置,统一筹谋规划,实现协同配合。