政府性基金是为实现特定经济社会领域的政策目的,各级人民政府及其所属部门按照规定程序批准,依法向特定群体无偿征收的具有专项用途的一种非税收入。政府性基金种类繁多,与一般税、特殊类型税、规费、受益费等有着明显区别,其基本特征表现为特别政策性、被课征群体特定性、特殊的法律关联性、非对待给付性和专款专用性。尽管与域外类似之财政工具一样,政府性基金同为具有扩张性质的财政工具,但却有其不同的产生背景和现实状况,在相当程度上是我国财政体制失范的产物,并在事实上曾经一度被滥用。即便在政府性基金管理日渐规范的今天,如何有效规范和约束政府性基金这一特别财政收支工具,以维护公民、法人和其他组织的财产权,依然是政府性基金法律制度中值得研究的中心议题。
鉴于我国尚无政府性基金的基本立法,政府性基金的法律制度框架仍比较模糊,并成为当前政府性基金改革面临的最大制度障碍。系统研究政府性基金法律制度,应当围绕政府性基金法律制度的基本框架及其构建来进行。政府性基金法律制度的构建主要在于一般法律层面,并需在政府性基金法律制度体系内力求较好实现财政立法与经济立法、行政立法的耦合。依照政府性基金的基本运行逻辑和财税法学的相关理论,可以将政府性基金法律制度分为设立制度、征收和使用制度、监督制度、纠纷解决制度等基本方面。政府性基金的设立制度是有关政府性基金产生的制度,也是政府性基金征收、使用、监督的逻辑前提,设立原则、设立程序、设立范围和政府性基金的基本要素,构成政府性基金设立制度的基本内容。政府性基金的设立主要应遵循设立法定与授权明确原则、补充性原则、财政公平原则、定期评审原则。
政府性基金设立程序的本质是立法程序,实现政府性基金设立的合法化,需要同时依据合法性原则对现有政府性基金项目进行清理,并规范现行的政府性基金申请审批程序。政府性基金的设立范围在形式层面上应当体现政府性基金与税收等其他财政工具的功能界限,在实质层面上则应当体现政府与市场、社会的必要分工,现行政府性基金设立范围有待予以相应完善。政府性基金的基本要素是微观意义上某一政府性基金项目的内在构成,与宏观意义上政府性基金整体的设立范围相对应。一般来说,至少应当包括政府性基金的征收主体、被课征群体、征收对象、征收标准等基本要素。政府性基金的征收和使用在财政层面上实现着政府性基金设立制度的目的,是政府性基金日常管理的基本方面,与公众接触最为密切也最易发生纠纷,属于政府性基金监督的主要对象,在政府性基金法律制度体系中处于最中心的地位。
政府性基金征收制度主要包括征收主体和征收程序两个方面。使用制度是财政支出层面的制度,应当重点关注使用原则、使用范围和使用主体问题。会计制度和国库制度是实现政府性展金日常管理的辅助性制度,可以纳入政府性基金征收使用制度的范畴加以研究。政府性基金监督制度应当主要指向与政府性基金日常管理相关的行政行为或行政过程。当前的政府性基金监督主要存在着监督体系的法治化程度偏低、外部监督不足、监督实效不佳、公众参与缺乏、监督民主程度不高等突出问题。重构政府性基金监督制度,需要立足法治原则,强化外部监,增强代议机构的民主监督和公众的民主参与,实现介法性监督与合理性监督并重,并着重完善政府性基金的预算监督制度和审计监督制度。政府性基金纠纷的主要类型为行政纠纷,且以非抽象性纠纷为主。
从财政民主宪政的发展趋势来看,现行的政府性基金纠纷解决机制因财政体制、司法体制以及政府性基金制度自身的限制,·亟雷加以重构。实现政府性基金纠纷解决机制的重构,首先应完善前置程序,强化协商、调解和复议机制：其次是拓展诉讼机制的作用,在完善普通行政诉讼机制的基础上,构建公益行政诉讼,解决政府性基金领域发生的抽象性、客观性争议,并应合理考虑财政领域的特殊性,适时构建相应的专门财政诉讼；最后,有必要构建宪政(法)控制机制,化解政府性基金的合宪性争议,实现对于政府性基金的宪政(法)控制。
对于政府性基金具体制度的系统考察和分析,是研究政府性基金立法的基础。当前,政府性基金立法已经非常必要,并已具备相当的可行性。政府性基金立法需坚持法律保留、综合协调、正义优先兼顾效率这三项基本原则,以集中解决政府性基金立法的层次定位、体系安排和价值定位等基本问题。选择基本法的立法模式,构建政府性基金法律体系,需要重点安排政府性基金基本立法自身的内在逻辑,协调政府性基金立法与财税基本立法、政府性基金立法与特定领域政策性立法的相互关系。
