经过三次审议,2021年6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国数据安全法》。这部法律是数据领域的基础性法律,也是国家安全领域的一部重要法律,将于2021年9月1日起施行。近年来,随着信息技术和人类生产生活交汇融合,各类数据迅猛增长、海量聚集,对经济发展、人民生活都产生了重大而深刻的影响。数据安全已成为事关国家安全与经济社会发展的重大问题。大数据促使政务数据进入政府管理改革范畴,许多地方相继推进跨部门政务数据共享。但政务数据共享可能引发数据权属争议,政务数据公开可能同个人信息权、隐私权发生冲突。因此,数据安全法第五章“政务数据安全与开放”以7个条文对政务数据作出专门规定,这为解决政务数据权属争议、划定政务数据公开界限提供了明确的法律依据,有利于加强对政务数据的保护,对确立政务数据所有权和明确政务数据共享与开放的界限具有重要意义。
确立政务数据国家所有原则
“互联网+”技术发展,持续推动提升国家电子政务处理、监管和服务水平。行政机关利用信息技术开展行政管理、提供公共服务,可以极大地降低行政成本,行政效率显著提升。电子政务的发展是国家治理能力现代化的重要体现,但储存于“云端”的政务数据权属曾存在争议。笔者认为,政务数据的权属应当遵循国家所有原则,同时对特殊类数据归属加以综合考量。
其一,政务数据具有内部性与公共性。在现有法律规范体系中,政务数据、政务信息、政府信息等概念高度重合,均有行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息之意。数据安全法第三条对什么是数据进行了界定,但未明确“政务数据”概念。“政务数据”同“政务信息”更为相似,它侧重指行政机关所制作的内部信息和过程性信息。从政务数据的制作主体和服务对象来看,政务数据是行政机关在履职过程中所制作、保存的信息,且其履职过程就是行政机关进行社会管理、提供公共服务的过程。因此,政务数据是“取之于民,用之于民”。
其二,遵循数据安全法立法宗旨的需要。数据安全法第一条、第二条确立了保护数据安全利益、保障公众合法权益与维护国家主权利益的立法目的。数据作为信息的载体,是客观存在的,其承载了较大的经济价值与社会价值。因此,数据私有化、市场化将扩大利益集团设租寻租空间,损害公共利益和国家利益。此外,数据安全法第六条规定,各地区、各部门对本地区、本部门的数据及数据安全负有主体责任,后又细化了工业、电信、交通、金融、自然资源、卫生健康、教育、科技等主管部门的职能。政务数据国家所有原则的确立有利于有关电子政务主管部门对政务数据归集整合、统一管理和安全保障,这也是国家行使数据管理权与数据控制权的基础。
其三,便利特殊类型的政务数据共享与开放。特殊类型的政务数据包括涉私涉密的政务数据和由被授权组织管理的政务数据。这类数据的权属争议,可以参照数据安全法的有关规定进行考量,其第三十八条明确规定:“国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据,应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行;对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密,不得泄露或者非法向他人提供。”即国家机关工作人员,在履行职责中所知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密,尤其是这类数据中涉及公民、法人及其他组织的隐私和个人信息的,不得泄露或非法向他人提供。数据安全法第四十三条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责开展数据处理活动所获取的数据也属于政务数据范畴。在大力推进“联合惩戒平台”“公共信用信息平台”等实现数据互通的情形下,确立国家所有原则,将涉私涉密类数据和被授权组织管理的数据交由国家机关统一管理,可以有效减少数据开放对相对人隐私权、个人信息权的侵害,从而降低数据安全管理工作的难度。
明确政务数据共享与开放的界限
数据安全法第四十二条规定,国家制定政务数据开放目录,构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台,推动政务数据开放利用。政府推动政务数据开放利用释放出数据对于建设法治政府、推进“放管服”改革的红利。从政府信息公开到政务数据开放,从保障公民知情权到推进数据为社会最大化利用,政务数据共享开放对法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有重要意义。这为发挥数据的经济价值和社会效应,为最大化利用政务数据,充分释放政务大数据的社会和经济效益创造了条件,亦是政务数据来之于公众,又回归于公众、应用于公众的重要体现。
其一,应遵循法律保留原则。法律保留原则是政务数据共享与开放的底线。以处罚领域所获取的数据为例,行政处罚作为一种行政规制手段,包含了行政机关对行政相对人违法行为的否定性评价。信息时代下将行政处罚相关数据予以开放,必然会引起社会公众对相对人的负面评价,使其名誉受损。因此,对于处罚类数据的开放,还应当遵循《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚决定公开的规定。类比而言,涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政务数据除要遵循数据安全法的保密义务之外,还应当厘清与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国保密法》和正在制定的《中华人民共和国个人信息保护法》等法律的边界,解决好法律之间适用和衔接问题。
其二,应以正当程序作为指引。数据安全法第四十一条规定:“国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则,按照规定及时、准确地公开政务数据。依法不予公开的除外。”该条明确了政务数据的开放遵循以公开为原则不公开为例外。对应当公开的政务数据,数据安全法指出,国家机关应当按照规定及时、准确地公开,但该法并未细化适用哪一规定。笔者认为,可以参照《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开流程、对依法应当开放的政务数据执行。国家机关可借助政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径开放政务数据;对于有条件开放的政务数据,可建立健全关于政务数据开放的登记、审核、办理、答复、归档等工作机制。常态化数据开放机制的形成有利于减少政府在程序上投入公共资源,也有利于降低公民获取政务数据的成本。
其三,开放内容应以公共信息资源为重点。2015年8月国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确提出“加快政府数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力”,要求“优先推动信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放”。2018年1月,中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》,确定在北京、上海、浙江、福建、贵州开展公共信息资源开放试点工作。根据该方案,试点工作重点开放信用服务、医疗卫生、社保就业、公共安全、城建住房、交通运输、教育文化、科技创新、资源能源、生态环境等领域的公共信息资源。这是因为政务数据的利用不仅可以保障公众的知情权,提高政府工作的透明度,还在于重点领域政务数据的开放能最大程度上发挥其经济价值和社会效益,促进信息惠民。需要注意的是,政务数据范围广、内容多,全方位开放不宜,且不易。重点领域的政务数据共享与开放,要根据政务数据性质、用途以及可能存在的权益等进行科学分类,进而建立有重点开放、有条件开放和有公益开放的数据分类体系和清单。
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