第一部分
中央关于财政国库制度改革重要文件
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化何法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。改革行政审批制度，规范行政审批行为。深化财税、投融资、金融体制改革，规范财经秩序，加强资金监管。推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购、招投标等制度。
强化预算管理和审计监督，经费按预算支出，不得任意追加。加强财政专户管理，逐步实行预算内外资金统管的财政综合预算。清理和取消“小金库”，严禁设立账外账。坚决执行党政机关与所办经营性经济实体脱钩的规定。执收执罚部门都要严格执行收支两条线。
——摘自《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》
深化财政制度改革。要积极推行部门预算。中央部门要按照预算内外资金统管的财政综合预算的要求，完善部门预算；省级、地（市）级政法和行政执法部门都要实行部门预算；对预算外资金一律实行收支脱钩。要进一步推行国库集中收付制度，增加试点部门，规范政府收支行为。要进一步落实“收支两条线”管理的各项规定。要继续清理整顿行政事业单位银行账户，坚决查处设立“小金库”、账外账，违规开设银行账户的行为。
——摘自《中央纪委第七次全体会议公报》
切实实行“收支两条线”。必须下更大决心、采取更有力的措施，把深化“收支两条线”的改革真正推向前进。要加快推进综合财政预算和部门预算管理改革，从制度上、源头上治理腐败，加强党风政风建设。为此，一是将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理。任何部门不能“坐收”、“坐支”。二是部门预算要全面反映及所属单位预算内外资金收支状况。三是要根据新的情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”工作法制化、制度化、规范化。今年，首先对行政执法部门真正实行“收支两条线”。预算外收入要全部上缴国库，财政部门要确保这些部门所需的经费。暂时保留预算外收入的其他部门，也要实行“收支脱钩”和收缴分离管理，建立专户记帐，做到收支透明。加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中收付。继续清理整顿行政事业单位银行账户，对设立“小金库”、账外账、违规开设银行账户的，必须坚决予以查处。审计部门今年要把“收支两条线”作为审计工作重点。
——摘自《朱总理在国务院的第四次廉政工作会议上的讲话》
实行会计集中核算的地方正逐步向财政国库管理制度改革过渡。在国务院同意的改革方案出台之前，作为加强财政资金管理的有益尝试，一些地方实行了会计集中核算，对规范财政支出管理，保证重点支出需要，提高资金使用效益发挥了积极作用。改革方案出台之后，许多地方积极按照规范的改革方案，妥善处理了二者之间的转换关系和过渡工作。如陕西省准备成立国库支付管理中心，明确划分会计集中核算和国库支付管理中心的业务范围，拟将纳入会计集中核算的省级120个预算单位全部纳入国库集中支付制度改革试点范围。浙江省计划增加省级会计核算中心的功能，实行“一个机构，两种形式”，即由会计核算中心承担国库支付执行职能，负责财政直接支付和财政授权支付的具体操作。山西运城、湖北荆州市沙市区等原来实行会计集中核算的地方，也都积极向国库集中收付制度过渡。总的看，地方推进财政国库管理制度改革的力度逐步加大，步伐正在加快。
——摘自《财政部副部长楼继伟在全国财政国库管理制度改革工作会议上的讲话》
坚决不移地贯彻落实党中央、国务院
关于财政国库管理制度改革的一系列决定
——财政部副部长肖捷在2004年财政国库管理制度改革新增部门座谈会上的讲话（摘要）
一、财政国库管理制度改革的必要性
改革开放以来，我国财税体制进行了一系列重大改革。以往改革的重点是调整收入分配关系，财政资金的收付管理制度未作大的调整。在财政国库管理方面，长期实行以自行多重设立账户为基础的分散收付制度。财政收入由征收单位通过设立过渡性存款账户收缴，从征收到入库的时间相当长，收入退库管理也不够规范。财政支出通过预算单位各自开设的存款账户层层拨付，在政府单位内部经过冗长的转移过程，才能支付到供货商和用款单位。大量预算外资金未纳入预算和财政专户统一管理，政府没有一本统一完整的账。具体到预算单位，情况也是如此，很多部门反映，一个单位之内有多个司处管账户、管资金，财政部门无法进行集中统一管理。这种资金收缴和拨付管理方式，是在计划经济的特殊背景下形成的。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，这种管理制度已经不能适应新形势下公共财政发展的要求，弊端越来越突出。主要表现，一是不能对预算执行过程实行有效监控。一些单位存在的资金挤占、挪用，违反财经纪律、触犯刑律的事件，乃至经济领域的一些犯罪，都在一定程度上与落后的资金运行机制有关。二是预算执行透明度不高。现行的运作方式下，无法完整、准确、及时反馈财政资金运行信息，既不能满足政府对宏观经济管理的需要，也不能满足社会公众依法知情的要求。三是资金运行效率低下。各单位层层占压资金，导致财政资金运行效率低下，难以降低财政筹资成本和提高使用效益。为从根本上克服这些弊端，必须对财政管理制度进行大的改革。因此，党中央、国务院决定进行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政管理制度改革。最近，党中央作出完善社会主义市场经济体制的决定，深化国库集中收付制度改革，是推进财政管理体制改革的一项重要内容。
从国际经验来看，市场经济国家在国库管理方面进行了长期的探索，逐步形成先进的现代国库制度。根据我们考察，他们的发展大体有三个阶段。第一是分散设置账户。即财政资金通过征收单位和预算单位层层设置账户，分散收缴和拨付。这种做法与我们改革之前的做法相似。第二是实行国库单一账户制度。这项制度要求所有政府性资金都必须缴人国库单一账户体系才能进行支付，实现一级政府的收支只有一本账，不允许有游离于国库单一账户体系之外的政府性资金。这种制度最早产生于英国，已有200多年的历史。在国库单一账户体系下，对政府性资金既可实行分散支付，也可实行集中支付。第三是集中收付。以国库单一账户体系为基础，收入通过国库单一账户直接缴人国库，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或最终用款单位，征收单位不设立过渡性存款账户，预算单位花钱不见钱。这项制度在市场经济国家已有60多年历史，发展中国家从20世纪60年代以来，逐步实行了这项制度。我国的台湾省也是从60年代开始实行这项制度，这些成功的做法和经验是人类社会共同的文明成果，值得我们借鉴，都是为了把纳税人的钱管好。与国际上普遍实行的现代国库制度相比较，我国的财政国库管理制度还相当落后，无论从建立社会主义市场经济体制，还是从加强廉政建设方面，都要求及时推进改革，才能适应现代市场经济管理的要求，使我国财政国库管理制度早日步人国际先进行列。
二、改革的基本原则和主要内容
关于财政国库管理制度改革的基本原则，我们强调坚持“三个不变”的原则。
一是不改变预算单位的预算执行主体地位。改革前，各部门是预算执行主体，改革后，各个部门仍然是预算执行主体。人代会批准的预算具有法律效力，预算确定的事项由各部门执行和组织实施，财政部主要是履行监督预算执行过程的义务，财政国库主要是为部门搞好预算执行提供服务，各单位预算执行主体地位不会下降。
二是不改变预算单位资金使用权限。预算一经人代会审议通过，各部门使用预算资金时，只要符合人代会审议通过的预算，如何使用仍然由部门掌握，资金的支配权和使用权由各单位掌握，具体使用方向、项目开支都是按预算确定的内容执行。财政部主要是保证部门预算是什么，部门执行的就是什么。预算单位什么时候用钱，就按规定程序，由财政直接或授权预算单位通过国库单一账户体系及时支付到位。
三是不改变预算单位财务管理和会计核算权限。改革前，预算单位在财务管理和会计核算方面履行哪些责任和权限，行使哪些职权，改革后依然不变。财务会计管理工作仍然是各部门的一项重要工作，不仅不能削弱，而且还要加强，要积极提高单位财务管理水平和财务人员的政治业务素质。前一段时间，一些地方实行会计集中核算办法，把预算单位的财务和会计进行归并，各单位只设报账员，这种做法，更多地适应层次少、机构简单的县以下基层政府部门，中央部门不适应这种做法，中央部门的改革要坚持“三不变”原则。
这些原则表明，这项改革没有改变各部门的基本职责权限，而是建立一种新的规范和机制，由大家共同遵守，以加强资金使用管理，提高资金使用效益。按照以上原则，对各单位来说，改革的主要内容应当强调三个方面。
改变账户设置。改变账户设置就是要改革各单位自行、多重和分散设置账户的做法，建立国库单一账户体系。从财政部门来看，在中央银行开设的国库单一账户，要管理和核算所有的财政性资金，形成政府性资金的一本账。还要在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付。对于预算单位，财政部门要为其在商业银行开设零余额账户，用于预算单位的财政授权支付，单位通过财政授权支付方式的用款，都使用这个账户，既可以转账，也可以提取现金，用款很方便。还有经国务院同意特批的特设专户，如粮食风险基金专户，用于一些特殊资金的管理。考虑到预算外资金管理改革正在逐步完善，因此，暂时保留预算外资金财政专户，用于办理预算外资金的收缴和拨付业务。在收缴改革方面，为方便各部门收缴预算外资金等非税收入，完整记录收缴信息，我们还为一些有非税收入的部门开设中央财政汇缴专户，这个账户只收不支，并实行零余额管理。建立这套新的账户体系，能够克服过去由单位自行、分散、多重设置银行账户产生的种种不规范问题，是新的财政国库管理制度的基础。根据过去几年改革工作经验，新的账户体系不会对预算执行带来任何障碍。单位存在的特殊情况和问题，都能在国库单一账户体系框架内得到解决。通过新的账户体系，主要是加强了预算执行和资金使用的监控。例如，前一阶段有的单位从零余额账户中不规范划转资金，或大规模提取现金，用假发票冲账，胡花乱支，甚至涉及违法乱纪，都能通过国库单一账户体系的实时监控发现，大部分已得到及时纠正和处理，有的移交纪检监察部门进一步查处。新增改革部门应当杜绝这种现象。
改变财政资金的收缴和支付方式。在国库单一账户体系的基础上，对收入收缴和支出支付的方式都进行了改革，减少中间环节，提高资金收付效率。在收入收缴方面，目前重点是改革非税收入收缴管理程序。按照前台方便缴款人、后台提高运行效率的要求，取消各
单位的收入过渡性存款账户，使用新的财政执收票据，采取直接缴库和集中汇缴的方式将收入缴进财政专户或国库。在支出支付方面，根据财政资金的性质，分别实行财政直接支付和财政授权支付。在新增试点部门改革初期，考虑到财政直接支付对预算单位财务管理、信息系统建设等配套措施要求较高，一些单位一时可能还不适应，为使改革得以顺利实施，操作上可以采取循序渐进的办法。部门预算中实行财政直接支付和财政授权支付的资金范围由财政部发文确定。具体支付时，财政直接支付就是按照批准的预算和用款计划，由预算单位按规范程序提出申请，财政国库部门按照申请所列事项，将资金直接支付到收款人，财政部门起到资金出纳的作用。这种支付方式主要是适用于工资、大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目等。财政授权支付就是由财政部门按照预算和用款计划，将用款额度下达到单位的零余额账户，各预算单位在用款额度内自行开出支付令支付资金，资金出纳仍然由单位自己做。这种支付方式适用于单位经常性的小额支出。
加强用款的计划性。按照国库单一账户体系和新的资金支付管理方式的要求，使用财政资金必须加强计划性。部门预算确定之后，财政部国库司要根据部门预算的规定将资金划分为财政直接支付和财政授权支付范围，预算单位要根据财政直接支付和财政授权支付范围按季编制分月用款计划，分月用款计划是办理财政资金支付的依据，用款计划必须坚持按照财政预算、项目进度的原则编制。事实上，现行财政资金管理也要求按用款计划使用资金，但由于账户体系和支付方式未改变，资金是先拨付到各单位账户后，由单位使用，改革后，就要改变这种习惯做法，从制度和操作程序上保证用款必须按计划进行。各单位今后要不断加强这方面的工作，通过一段时间的数据和经验积累，总结出各单位的用款规律，使用款计划编制工作更加科学合理和规范。
另外，这项改革以电子化的政府财政管理信息系统为运行基础。改革实施以来，围绕财政国库管理制度改革方案确定的总体目标和“金财工程”的总体规划，初步实现了财政部门、预算单位、代理银行以及中国人民银行等方面的网络联接。在支付方面，已与5家代理银行和44个试点部门建立专线联网，实现了用款计划、申请财政直接支付的网上申报及自动审核，以及与代理银行的网上信息交换、预算单位的网上查询和对账。同时，建立了财政国库动态监控系统，可以对国库资金的使用和流向进行动态监控。在收缴管理方面，建立了非税收入收缴管理信息系统。为执收单位安装了非税收入收缴执收单位开票软件，将执收单位的收入项目、标准等信息固化到系统中，并可根据收费政策的调整变化，及时更新开票软件。各部门通过信息系统能够掌握本系统各单位的收入来源和执收情况，各执收单位可以在网上进行数据核对和统计分析。财政部门对执收单位的收入项目、执行标准、使用账户等收缴情况也可以进行实时监控，有利于从根本上规范执收单位的执收行为。目前，国家信息化领导小组办公室已批复了“金财工程”的建设规划，“金财工程”完成后，将对预算执行提供更好的便利条件。
第二部分
财政国库管理制度改革21问
1、改革现行财政国库管理制度的必要性？
我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。主要弊端：一是不能对预算执行过程实行实行有效监控。一些单位存在的资金挤占、挪用，违反财经纪律、触犯刑律的事件，乃至经济领域的一些犯罪，都在一定程度上与落后的资金运行机制有关。二是预算执行透明度不高。现行的运作方式下，无法完整、准确、及时反馈财政资金运行信息，既不能满足政府对宏观经济管理的需要，也不能满足社会公众依法知情的要求。三是资金运行效率低下。各单位层层占压资金，导致财政资金运行效率低下，难以降低财政筹资成本和提高使用效益。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
2、财政国库管理制度改革的指导思想？
财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
3、财政国库管理制度改革遵循的原则？
（1）有利于规范操作。
（2）有利于管理监督。
（3）有利于方便用款。
（4）有利于分布实施。
4、财政国库管理制度改革的基本原则是什么？
强调坚持“三个不变”的原则：一是不改变预算单位的预算执行主体地位；二是不改变预算单位资金使用权限；三是不改变预算单位财务管理和会计核算权限。
这些原则表明，这项改革没有改变各部门的基本职责权限，而是建立一种新的规范和机制，由大家共同遵守，以加强资金使用管理，提高资金使用效益。
5、什么是现代国库管理制度？
现代国库管理制度是指财政在经办国库业务的银行开设国库单一账户，所有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品和劳务提供者的财政性资金管理模式。
6、现代国库管理制度改革的内涵是什么？
现代国库管理制度改革的内涵就是财政收入直接缴人国库，对财政支出以预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算以及财政资金到达商品和劳务提供者的整个过程实施有效的监控。它的本质在于实现两个“直达”，即“收入直缴，支出直拨”。
7、国库管理制度的作用是什么?
将改变现行的财政性资金收支方式，取消财政性收支过渡户，减少财政性资金的周转环节和流动中的沉淀，充分发挥财政资金调度功能和国库资本运作功能，提高资金的使用效率，并提供实时、准确的财政资金信息，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。
8、党中央和国务院等关于加快我国财政国库管理制度改革的指示精神有哪些?
(1)九届全国人大审议通过的我国“十五计划纲要”明确提出了建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。
(2)党的十五届六中全会从加强党的领导角度提出“八个坚持、八个反对”，其中一项措施就是要“推行和完善国库集中收付制度”；
(3)中纪委五次全会将国库集中收付制度作为从源头上治理防止腐败的三项重要措施之一。
(4)朱镕基总理在国务院第四次廉政工作会议上强调“要加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中支付，从制度上、源头上治理腐败，加强党风政风建设”；
(5)李岚清副总理在2001年省部级领导干部财税研讨班讲话中指出：国库集中收付制度是“最终规范政府资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式”。
9、财政国库管理制度改革的内容有哪几方面？
(1)建立国库单一账户体系；
(2)所有财政收入直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户；
(3)所有财政支出均由国库单一账户体系直接支付到商品和劳务提供者或用款单位。
10、什么是国库单一账户体系?
国库单一账户体系是用于所有财政性资金收支核算管理的账户体系。这个账户体系主要由国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户等五个分类账户组成。
11、什么是国库单一账户？
国库单一账户是指财政部门在人民银行金库开设的国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政资金收支活动，并与财政零余额账户、预算单位零余额账户、特设专户进行清算，实现支付。
12、什么是财政零余额账户?
财政零余额账户由财政部门在商业银行开设，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。
13、什么是预算单位零余额账户？
预算单位零余额账户由试点预算单位在通过招投标确定的代理商业银行开设，用于财政授权支付。该账户发生的支付，视资金性质不同，由代理银行在财政批准的额度内与国库单一账户或预算外资金财政专户进行清算。
14、财政国库集中支付方式有哪几种？
按不同的支付主体，对不同类型的支出分为财政直接支付和财政授权支付两种方式。
15、办理财政性资金支付的依据是什么？
在实施了财政国库改革后，试点预算单位根据财政部门批复的部门预算所编报的季度分月用款计划是办理财政性资金支付的依据。
16、什么是财政直接支付？
财政直接支付是国库集中支付的一种方式，即由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系中的财政零余额账户，直接将财政资金支付到商品、劳务供应者或用款单位账户。
17、广州市现行财政直接支付的范围有哪些？
现行财政直接支付的范围主要包括：工资性支出、政府采购支出、基本建设项目支出、专项支付等。
18、财政直接支付的一般程序如何？
试点预算单位根据财政部门批复的用款计划，区分不同的支出分别填写不同的《用款申请书》，并提供相关资料向财政局国库支付执行机构提出支付申请，财政局国库支付执行机构审核确认后，开具《财政直接支付汇总清算额度通知单》和《财政直接支付凭证》分别送国库单一账户（或预算外资金财政专户）和代理银行。代理银行根据《财政直接支付凭证》及时将资金直接支付给收款人或用款单位，并在支付资金次日将支付信息反馈给财政局国库支付执行机构。
19、什么是财政授权支付？
财政授权支付是国库集中支付的另一种支付方式，即试点预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系中将资金支付到商品（劳务）供应商或收款人账户。
20、财政授权支付的范围包括哪些？
财政授权支付的范围包括试点预算单位的各项零星支出和未纳入财政直接支付范围的工资性支出、政府采购支出等项目，以及经财政部门核准的其它项目支出。
21、办理财政授权支付的一般程序如何?
预算单位根据财政部门批复的季度分月用款计划和银行发出的《财政授权支付到账通知单》，在月度用款授权额度内，自行开具支付令，通知代理银行将有关款项从预算单位零余额账户划拨到商品（劳务）供应商或收款人的银行账户。
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