本文运用公共选择学派理论来描述中国地方政府经济行为的政策决策和实施过程，把目前中国地方政府的公共选择过程分为初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场三个部分，通过论述中国地方公共选择过程中现实存在的“铁三角”关系，以及在片面政绩评价标准的激励下地方政府本身固有的有限理性和追求垄断租金最大化的冲动，揭示了各种经济过热背后的深层次的地方政府决策体制中的设计缺陷，并提出了克服相关缺陷的政策建议。 [关键词] 地方政府；公共选择；越位与缺位 目前，对中国地方政府经济行为的研究强调了在经济转型过程中地方政府作为“政治企业家”和“制度企业家”在多样化的地方经济发展模式中的主导作用，以及在制度变迁过程中，地方政府所扮演的不可或缺的重要角色；注意到了地方政府主体的目标多重性(本地区社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等)。但从公共选择的视角，对地方政府在既定约束条件下追求利益最大化的理性经济人行为讨论较少。本文认为，分层治理的效率取决于治理成本与治理收益的比较，在信息传递链条过长(上级政府很难做到对下级政府的“现场监督”)和监督约束不力条件下，地方政府作为理性经济人，具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向。本文力图从公共选择理论的视角，运用政治活动中的“经济人”范式，系统地分析中国地方政府的经济行为。 皮科克(Alanpeacock)把公共选择理论的研究分为三个大的政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场(皮科克，1992)。在初级政治市场上，政治家把政策“卖”给选民，选民则为政治家支付选票；在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段；在政策执行市场上，主要分析政策执行结果及其影响。按照这个思路，本文依次构筑了转型期的中国地方初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。 二、地方初级政治市场 在对中国地方初级政治市场的研究中，黄继忠通过对实现有效监督必要条件的分析，论证了地方各级人民代表大会对同级政府的弱监督(黄继忠，2003)。因此，本文认为以下三点在现实实践中是存在的：一是各级地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是各级党委首脑是同级政府的最高领导者；三是上级党委和政府对下级政府行政首脑的任免有决定性发言权。众所周知，公共选择理论中的“铁三角”指：利益集团、立法者联盟和行政机构。按照上述假设，中国现实中的“铁三角”则包括地方政府、上级政府(替代立法者联盟)和微观主体(替代利益集团)三个组成部分。 微观主体X1主要指政府辖区内的企业和居民。其效用函数前者为利润最大化A，后者为效用最大化B。同时，也追求市场自由和机会最大化C(杨瑞龙，杨其静，2000)。其效用函数可以表示为U(X1)=U(A，B，C)。需要说明的是，在目前的政治体制下，对地方政府来讲，企业的效用要大于居民的效用。一方面，企业可以给地方政府带来税收和就业机会，而这些是地方政府政绩显示的一部分；另一方面，企业可以组成商会或行会等“压力集团”游说或贿赂地方官员。而由于“搭便车”行为的存在，原子式的居民不可能有组成庞大利益集团的激励(奥尔森，1994)，这在实际生活中也表现为地方人大和工会的功能弱化。因此，在本文的分析中，认为企业是微观主体博弈方的主导者，即A>B。或者说，在地方政府的效用函数中，自变量——微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度。在没有利益集团和党派组织的情况下，个人很难发出政治声音，造成个人失语。 地方政府X2主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。按照靳涛的划分法(靳涛，2003)，现阶段中国地方政府至少应包括下列变量：上级政府的满意程度D，微观主体的满意程度E，地方政府垄断租金最大化F。本文同样采取这种划分法。因此，地方政府的效用函数可以表示为U(X2)=(D,E,F)。按照中国目前的干部任用体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性的。微观主体特别是企业的满意程度同样对地方政府具有重要意义，因为辖区企业的“用税投票”和提供更多的就业岗位等行为与地方经济发展和税收增长有较强的正相关性，当然这些因素只有能够间接转变为上级政府以及辖区居民的“满意”才可能达到地方政府的最终目标。因此，辖区企业与地方政府之间实际上存在台伯特(TieboutModel)选择问题。 先做两个假设：资金能够跨地区流动；自由投资者追逐高的资金回报。这样只须把台伯特模型中追求不同公共物品的公民替换为追逐高资金回报率的自由投资者(企业)即可。所不同的是前者追求较低税率与较高公共服务水平的组合，而后者追求较低税率、较高服务水平与较高资金回报率的组合。与“囚徒困境博弈模型”不同的是，在这里博弈主体双方的信息是互通的，并且对方行为可以预见。由于在现实中企业存在搬迁费用，该博弈为正和合作博弈。也就是说，积极支持辖区企业对地方政府和辖区企业是双赢的。 上级政府X3指某级地方政府的上级主管行政机构，当然也可能是中央政府。为了便于分析，本文假定社会总产出最大化C是其效用函数的惟一变量。当然这并不客观，至少地方政府的效用函数的三个变量(上级政府的满意程度D，微观主体的满意程度E，地方政府垄断租金最大化F)都应该包括在内，因为除非是乡镇政府，每一级地方政府都有下一级政府。但是，从权力归属上看，上级政府拥有对下属机构的控制索取权和剩余索取权，因此更加具有宏观性和全局性。并且，本文力图在中国现行政治体制框架内进行分析，所以上级政府的效用函数就简化为U(X3)=U(G)。 在分析完地方初级政治市场的三个主体之后，我们使得到了地方初级政治市场的基本框架，见图1。从公共选择理论看，政治家是为了继续当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选。对当前的中国地方政府来说，这个论断有一定的片面性，但也有一定的客观性。前面已经提到，上级政府在地方政府首脑的任命上拥有比较大的发言权，并且目前经济增长速度和税收的数量是我国各级政府考察干部的主要标准之一。因此，地方政府有比较强的政绩显示需求。 在地方政府的辖区内，微观主体特别是企业无疑是经济发展的主体，在户籍制度有所放松和非公有资本基本可以跨地区流动的条件下，微观主体的跨区域流动选择的机会成本成为地方政府经济行为的约束条件之一。杨瑞龙认为，在转型期为了捕捉潜在的制度利润，地方政府有带领辖区企业进行制度创新的强烈冲动，因为潜在的制度利润很可能成为地方政府政绩显示的一部分，因此，地方政府成为“中间扩散性制度变迁”的主角(杨瑞龙，1998，2000)。而靳涛的微观“突破”和宏观“选择”同样证明地方政府在与辖区企业合作的重要性(靳涛，2003)。在此，地方政府代表辖区企业成为旨在捕捉潜在利润的而主动创新并制定行动方案的“第一行动集团”，而上级政府则扮演立法者和执法者的“第二行动集团”。达到进化安定均衡后，创新利润将在两类组织之间进行分配。 因此，在地方初级政治市场上，地方政府首脑力求通过各种措施(包括积极扶持辖区企业、争取上级支持和优惠政策以及制度创新等旨在发展地方经济的政府行为)进行政绩显示，从而获得上级政府的认可。当然，在正常情况下辖区微观主体的“经济投票”只有通过政绩显示机制转化为上级政府的“政治投票”，地方政府首脑才能得到连任或升迁。从这个意义上讲，微观主体和上级政府都是地方政府的“选民”，前者间接投票，后者直接投票，当然后者是决定性的。 三、地方政策供给市场 本文对地方政策供给市场的分析有一个重要的前提是假设地方政府的有限理性。它既可能是因为对未知世界的无知，也可能是信息不对称，或者是在交易成本比较高的条件下基于成本一收益计算的“理性无知”。在这个假设下，本文引进了公共选择学派关于政策供给的三个模型：仙女、半仙女模型(GoodandSemigoodFairyModel)、不确定世界模型(UnceamnWorldModel)和女巫模型(WickedWickModel)(乔且史蒂文斯，1999)。接下来，本文将结合中国地方政府运作机制的实际情况逐一进行分析。为了便于分析，在图1的基础上拓展出三个公共选择市场的整体分析框架(见图2)。 1.仙女、半仙女模型 仙女模型指的是政策供给者的作用只是解决市场不能解决或者不愿解决的事情，并且政府的行为是明智和理性的，其结果是帕雷托最优，即人们都从政府行为中受益，而没有人受损；而半仙女模型则实际上是卡尔多补偿原则，即在改变中有人受益，有人受损，但是受益大于受损。在政府集中精力提供市场无法提供的公共物品时就会产出这种单向的社会总产出增大的效应，并且按照“瓦格纳定理”，随着人均GDP的增加和工业化水平的提高，政府财政支出占国民收入的比重将提高。 2．不确定世界模型 该模型指由于地方政府官员的有限理性从而导致的无谓损失。其主要特点是主观出发点是好的，但行为是非理性的，结果是破坏性的。严格讲，不确定模型中的无谓损失分为两种情况：一是在政府职责范围之内的(即弥补市场缺陷的领域)。其主要表现为地方政府决策程序不规范，缺乏必要的科学论证、民意听证和民主监督程序。如，许多城市主干道的各种管道铺设问题，由于没有科学的规划，水、电、暖、通信管道各顾各家，拆了补，补了拆，从而造成了道路交通的拥挤和市政资金的大量浪费，这是典型的无谓损失。当然，如果某届政府为了节约成本，力求在短时期内树立市政形象，从而采取了“理性的无知”，下意识把困难和不便留给下一届政府，那么这种政府行为则带有严重的机会主义倾向，必须通过必要的民意听证和民主(地方人大)监督来解决。二是绝大部分的无谓损失发生在政府越位的领域。纵观世界经济史，政府主导的“赶超”与政府行为“越位”如影随形。尤其在发展中国家，地方政府一般不会坐等“马太效应”的发生，任凭本地区与发达地方的经济差距越来越大，于是便会直接插手经济发展。一旦政府干预涉及市场自行配置有效的领域，就会发生无谓损失，甚至是人为的损失。比如，某地上年苹果价高，供不应求，当地政府便会实施“富民工程”(曹锦清，2000)强令农民每家每户种苹果，其结果可想而知——“果贱伤农”“富民工程”变成了“害民工程”。因此，在不确定世界模型中有两个要义：一是政府必须从市场配置资源有效的领域退出。二是即使是在市场失灵的领域，同样也存在“政府失灵”的可能。 3.女巫模型 这是一个令人讨厌的模型，它主要用来描述地方政府基于自身垄断租金最大化而实施的政府机会主义行为，其后果完全是破坏性的。该模型具体到我国的地方政府行为主要表现在两个方面：一是基于政绩显示，在政府届别中采取机会主义行为和短期行为。西方国家(例如美国等)是在政府换届的同时保持同级议会的连续性(议会成员定期更换其中的一部分，而不是全换)，并且议会掌握立法以及重大项目审批等控制权，制约和监督政府行为。这一点与我国目前地方人大、政府与党委之间“三位一体”的关系形成了巨大的反差。一言以蔽之，我国地方政府经济行为决策由于种种原因并不太受同级人大的约束，而主要听从上级政府的意志。由于管理幅度与管理层次的原因，信息链条越长，信息渠道越窄，下级地方政府越有可能实施短期行为和机会主义行为。换言之，地方政府并不受当地纳税人和公共产品受益人(两者是最有资格对地方政府行为进行评价和监督的群体)的直接和连续的监督，而上级则主要运用经济增长等指标进行考核。这时地方政府身处诱惑却又缺乏监督。这种特殊的政府体制导致了大量的短期行为和机会主义行为。例如，上届政府大肆举债，用于“四大风”(大马路、大楼、大广场、大草坪)而把还债的包袱留给下一届；本届市长提出“经营城市”的理念，恨不能把土地全部卖光，下一届市长便无地可卖。二是政府中的既得利益集团的经济行为。其表现主要是双边垄断和不对称信息、官员预算最大化(乔．B．史蒂文斯，1999)和传统计划管制条件下的既得利益。政府机构是某种公共服务的惟一并且是垄断的提供者，他们往往比上级官员和普通消费者掌握更多的关于某种公共产品的信息，这使他们得以勒索消费者(更多的收费)和敲诈上级领导(更多的预算)，况且更多的预算意味着更多的支出从而更多的政绩显示(尽管效率可能不高)。另外，在中国目前的政府机构中还存在着依靠旧的或新的管制体制创租的“分利集团”。并且这部分“改革对象”经常扮演着“改革者”的角色，但是为了固守既得利益，他们是改革实际上的反对者。奥尔森(Olson．M)指出了大量“分利集团”的存在会导致社会的滞胀和僵化，并强调其活动不是增加社会总收入而是减少社会总收入，与其说他们是“分蛋糕”不如说他们是有破坏性后果的“抢瓷器” 四、地方政策执行市场 越位与缺位是一对规范意义上的经济学术语，它们与政府经济行为的合理定位是相互依存的，如同一枚硬币的两面。在经济转型期，发展市场经济需要相应的政府职能配合已经成为人们的共识，但是政府与市场的活动边界从来就没有固定的界碑。市场的私人特征和效率原则决定了政府的公共特征和公平原则，二者构成了资源配置的两种方式和两种价值取向。因此，研究政府职能的隐含前提是市场经济背景，对经济转型国家而言，其中最重要的内容是动态的政府——市场关系，换言之，市场经济的发展要求决定了政府的职能边界，从而也决定了政府经济行为的合理定位区间。从这个角度看，政府的经济职能定位具有的动态的历史性和发展性特征。 具体到地方政府经济行为的合理定位，问题就会变得更加复杂，这里涉及中央与地方政府间的事权划分问题。在传统的市场经济国家，按照蒂布一马斯格雷夫的分层蛋糕模型(LayerCakeModel)，公共部门的稳定和分配职能由中央政府来执行，地方政府主要从事配置活动。因为低一级政府在资源配置方面有较强的信息优势，他们更有能力提供反映个人偏好的公共产品组合。但是如果这个资源配置的结果不是由纳税人和公共产品受益人来评价，那么就违背了各级政府分层配置资源的初衷。而在经济转型国家，需要考虑的因素则将更多一些，比如，随着主导资源配置方式的改变，市场与政府在某些领域的进入或退出，以及中央与地方政府的替代或互补等关系的变化都将成为确定地方政府合理职能定位的重要参数，理解这一点对分析政府经济行为的越位与缺位至关重要。 本文运用三个模型对中国地方政府经济行为进行了描述和分析。基本结论还是公共选择学派的套路：在市场失灵的领域，政府也有失灵的可能。在缺乏有效的监督和必要的法制规范的情况下，地方政府有强烈的越位冲动。在财力和事权基本对称的情况下，一定领域的政府越位就意味者另一领域的政府缺位。如图3所示，阴影部分代表地方政府的合理定位区，即市场失灵的领域。1区代表地方政府的越位区。3区代表地方政府的缺位区。一般而论，在2区主要表现为仙女、半仙女模型以及不确定世界模型。在这一领域政府失灵的主要原因在于缺乏科学的论证、民意听证和民主监督程序(有限理性)。表现到地方政府具体的经济行为上便是一定程度的越位(1区)与缺位(3区)”。其后果是造成一些无谓损失，但是这些损失是与一定的社会历史文化发展阶段相联系的。它不仅与特定历史发展阶段的科学技术水平有关，同时也与相应的制度和思想意识的相应调整有密切联系。1区则是政府行为造成社会损失的主要领域，3区可视为在缺乏民主监督的情况下的1区的副产品。在有限理性和短期行为的条件下，地方政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵蚀，但是它们的成因是截然不同的。因此，其对应的解决方式和政策建议也会大相径庭。对一些县级政府来说，有限的资金用来修建广场(超越经济发展水平的越位)便不能足额、及时地支付中小学教师工资(地方政府的合理支出范围)，从而造成公共服务的缺位。在政府越位区(市场有效配置区)，政府行为的机会成本是市场的有效配置，从某种意义上讲这种政府行为的损失是可以预见和测算的。那么，为什么要明知故犯?这便是女巫模型的精髓：地方政府在缺乏监督的领域总是孜孜不倦地追求其自身的垄断租金最大化。 五、结论与政策建议 1．结论 经济一体化使地方政府成为全国乃至全球统一的大市场中的一个服务型的企业，这个“企业”与一般的市场主体面临着共同的生存环境——竞争性的优胜劣汰。这就要求地方政府必须具备低成本运作和法制化、规范化的特点。谁能提供更好的投资环境、更清晰的法律环境，谁就能更好地发展“在全球化时代，政府变得有点像市场竞争中的餐馆了”(周镇宏，何翔舟，2000)。中国目前的地方政府具有为辖区微观主体服务的内在动力，但是这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价，而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转变为政绩显示的经济指标。笔者无意否定广大地方干部为辖区人民服务的奉献精神，问题的关键在于谁来评价?目前地方政府的政绩在很大程度上不是由辖区的纳税人和公共产品的受益人来评价，而是按照掌握着地方官员升降大权的上级政府的判断标准进行评判。上级政府无法掌握在地方政府行为中感同身受的纳税人和公共产品受益人的充分信息，而只能简化为类似于GDP、就业率以及社会稳定等片面的考核指标，并以此对地方政府首脑的升降提出决定性的意见，这就给地方政府留下了采取短期行为和机会主义行为的广阔空间。 本文认为，在中国目前的地方公共选择过程中存在以下问题：①在地方初级政治市场中，各级地方人大在公共选择中处于非主导地位，不能对同级政府构成有效的监督和约束，同时存在上级政府通过单纯经济指标考核地方政府和通过直接左右地方政府首脑的任免来约束地方政府经济行为的简单化倾向。②在政策供给市场中，除由于地方政府的有限理性所造成的无谓损失之外，客观上存在着地方政府追求自身垄断利润最大化的短期机会主义行为。③在地方政策执行市场中，地方政府经济行为越位与缺位并存。 2．针对三个地方政治市场的政策建议 第一，在对地方初级政治市场的修正中，有两点不容回避：一是构筑地方人大与同级政府之间事实上的委托一代理关系；二是按照“无代表不纳税”的民主原则，构筑涉及各种利益集团的多层次的委托入主体。增强地方人大对同级政府的监督和约束实际上是对现实中的“铁三角”的修正和重构。本文注意到了地方人大与上级政府在对地方政府监督约束中的替代效应。前文提到，有效监督的必要条件包括：分治的(非一元化的)、平行的(非纵向的或上下的)、接近现场的(包括事前的)和信息对称的制度设计和配置。如果地方人大对政府首脑具有更大的影响力这一前提条件能够成立，那么在对地方政府的监督和约束中，同级人大在这五个方面均比上级政府监督具有明显的优势。马寇宾斯和施瓦茨研究了两个非常重要的监督方式：警察巡逻和火警。警察巡逻的监督方式涉及具体的、经常性的巡视、探查和汇报等直接监督方式。然而，这种监督方式的成本是非常高的。因此，在实践中很少实行这样的监督。其替代方式是建立类似于“火警”(FireAlarms)的监督机制来约束和控制官僚机构。当选民和利益集团感到他们的利益被官僚机构伤害时，他们就会向政治委托人大声呼吁。这时，委托人就会很容易得到关于官僚机构的信息“火警”机制是一种非常重要的将道德风险最小化的机制。因此，要借鉴“火警”机制，就必须突出各级地方人民代表大会在地方公共选择中的主导地位，实行地方公共选择中的权力制衡机制配套措施，即鼓励各种行业和领域利益集团(特别是农民和城市弱势群体的利益代表集团)的建立和壮大，并按照法定程序进入地方人民代表大会，从而放大地方辖区内纳税人和公共产品受益人的政治声音” 第二，在对地方政策供给市场的修正中，应主要针对两个问题，即地方政府的届别机会主义和追求自身垄断租金最大化倾向。纠正前者的思路是构建连续的、权威的委托人机制和流动的、竞争的代理人机制；纠正后者的思路是建立产权清晰的、硬预算约束的制度环境。本文注意到，在某个特定的时间截面上，地方政府的确具有理性人的人格化特征，但是在长期地连续观察下，现行的制度安排对地方政府前后届之间的经济行为连续性和行政稳定性方面并没有构成有效的监督和制约。基于政绩显示，地方政府有足够的激励在政府届别中采取机会主义行为和短期行为。因此，在保证地方人大作为委托人的权威地位的同时，必须保持在代议制条件下人民代表大会的主导意志的连续性和政策的平滑运转。在这一方面，适当延长人大代表任职期限和连续不断地以较低的比例更换成员是较具可行性的制度选择。这种制度安排能够最大限度地稳定选民和地方政府的政策预期，从而减少届别机会主义行为。换言之，在上级政府主导下级政府并同时换届的情况下，届别机会主义行为存在制度上的内生性。同时，应建立规范而灵活的公务员任免机制，建立代理人机制，因为竞争性的公务员人才市场能够有效增加政府官员机会主义行为的决策成本。另一方面，修正地方政府追求自身垄断租金最大化倾向的有效途径是减少地方政府的自由裁量空间，建立产权清晰的、硬预算约束的制度环境。例如，在2003年的全国开发区热的成因中，几乎到处可见法规政策不完善和不健全的影子，预算法明确规定地方政府没有发行公债的权利，但是几乎所有的中国地方政府都存在变通的融资行为(主要通过成立国有投资公司和以财政名义为企业担保商业银行贷款)，并业已积累了数以万亿计的政府债务。另外，是低征高卖的现行土地征用制度。地方政府投融资制度和土地征用制度正是开发区热的制度性助推器，也是开发区这种在西方发达国家早已运行成熟的模式移植国内后发生异化的制度性原因。因此，解决地方政府追求自身垄断租金最大化倾向问题的主要思路是建立产权清晰的、硬预算约束的制度环境。从产权经济学的角度看，在现行的制度安排中，产权最模糊的地方也是资源最容易被攫取和滥用的领域，从而也极容易演化为内生垄断租金的制度盲区(公有的悲剧)。从这个角度看，预算软约束也是产权残缺的逻辑结果。 第三，解决地方政策执行市场中地方政府越位与缺位并存的问题。从逻辑上讲，政策执行市场是初级政治市场和政策供给市场的结果，那么对前两个地方政治市场的政策建议中应内含着地方政策执行市场的弊端(越位与缺位)的自然解决。但是，到此为止仍然有两个问题没有解决：①增强地方人大对同级政府的主导作用势必会削弱上下级间的政府控制，在这种条件下，中央政府的宏观调控功能如何发挥?②即使假定地方人大实现了对同级政府的有效监督和约束，那么由于地方政府经济行为的外部性所导致的地方政府间分工的越位与缺位如何解决?本文对此给出的思路是在满足对前两个地方政治市场的政策建议的基础上(构筑涉及各种利益集团的多层次的委托入主体；构筑地方人大与同级政府之间事实上的委托一代理关系；构建连续的、权威的委托人机制和流动的、竞争的代理人机制；建立产权清晰的、硬预算约束的制度环境)，建立规范的(相对于均等的公共服务)和相机抉择的(相对于经济波动)的政府间转移支付制度。可行的做法是，尽可能地把中央与地方的财权与事权关系纳入法制化的轨道，通过增加政府间纵向转移支付(同时要大力减少目前转移支付中的“基数返还”比重)力度来调控和约束地方政府经济的行为，而不是直接控制地方政府首脑的任免来控制和约束地方政府的经济行为，从而在制度化的环境中使地方政府形成正确的政绩观。
参考资料：如何提高地方经济的发展