城市规划的主要作用是通过对城市空间、尤其是土地使用的分配与安排来实现对城市发展的指导和控制。作为一项社会实践，它总是在一定的社会制度的背景及过程中作用并发挥功能的，因此，必然是一定社会意识形态的反映与政府宏观调控体系的组成部分。任何意识形态主导下的国家，发展永远是贯彻于社会的不同层次与范畴，即以某种机制调动和运作整个社会资源来得到可持续的、不断放大的正面产出，虽然由于价值观念和时代背景的差异形成了不同的资源配置模式（计划与市场），但对社会经济发展规律的研究与运用却始终是这些调配机制的内在规定性与外在的自觉行为，城市规划作为一种体现国家意志的资源配置方式同样如此。
1 传统规划的理性内涵
计划经济时期城市发展的动力是自上而下的，即由国家根据总体的战略部署与安排确定各城市的发展地位、方向与时序，并依此编制出从中央到地方的层层分解、相互衔接的社会经济发展五年计划，而这些体现国家意志的总体策略导引的运作与实现则要依赖于一定的操作手段，传统的城市规划正是这个国家结构与实务操作体系中最重要的一环——即规划是通过对城市土地这个社会、经济、政治活动载体的使用关系的安排，来达到对涉及到城市人口、社会、经济等发展内容在数量（而非质量）上的按部就班的调控，实现规划期末的预期蓝图，每轮规划的检讨周期以5年为基本单位，与“发展计划”相匹配。
按城市在国家战略部署中的地位来概括，城市规划主要通过以下两种方式发挥作用：
1.1 重要城市 国家安排有大型项目，城市和企业互为因果，国家为重点项目所进行的量体裁衣的论证与规划几乎成为城市发展的依据与规划母本；
1.2 一般城市 没有重点工程，但根据已经得到上级政府认可的发展计划，城市规划应将设想中的各类项目落实到空间（土地）与时间上。
传统规划方式在当时社会经济资源高度短缺，外部环境简单而严酷的背景下，为集中力量进行尚无成功样板的社会主义建设，实属一种无奈而相对理性的选择。应该肯定的是，不论哪一种情况，城市规划对于外部经济性的研究是相当注重的。表现在，对不同项目空间区位要求（基础设施规划）、环境污染控制（环保措施）、人民生活与人口素质提高（公用设施规划）、城市发展的长远观念（远景用地分析）等方面的重视。这些思想与方法均体现着对当时宏观环境下社会经济发展的取向及其规律的把握，而且某些共同的部分即使是现代市场经济环境下仍具积极意义。正是传统规划中所注重的为“物质生产”服务的非生产性要素，如对外交通节点、城市道路系统、通讯枢纽、文教卫体设施、商业娱乐场所，甚至行政管理机构、公共绿地，在服务初始设想中的固定对象时也对其辐射半径内的其他土地获得了各具特色的外部效应，进而产生了适应于不同开发方向（功能）的经济潜力。虽然在计划经济环境下这种经济利益被压抑与控制，但实际支配着土地的利益集团暗中的变相开发却屡见不鲜，一旦经济体制向市场转轨，土地使用权与所有权分离，投资决策主体多元化，这些隐形的经济潜力便立即爆发出来，雨后春笋般的商业性开发在原有“计划型”的城市发展肌理上填补着因投资主体缺位而形成的城市功能“缺口”，并且获得了良好的内部经济效益。事实上，在今天看起来运作相当成功的许多不同类型“开发区”（曾经是中国走向市场经济的象征），当初规划的编制仍然是延续了传统规划中对城市发展中的基本规律的把握，配套以新的管理模式与政策导向，保证了新城运行的外部经济性，进而产生了对投资项目内部经济效益的预期，吸引了大量投资，某种程度上实现了“预期蓝图”。但一个重大区别是，计划经济体制下土地隐性开发的收益主体流入了特定利益集团（部门或单位）的小金库，制造新的社会不公，小部分用于灰色的公共关系活动，则腐蚀了政治风气；而市场体制下的城市土地作为一种国有资产，其运营收益明确归于国家财政，用于公共建设。
刚刚摆脱“短缺”的市场经济初期，持续的社会需求、稳定的产业结构、宽松的国际环境等等优越的条件给城市的发展提供了一个自由度较大的外部边界，按照传统规划制定的“理想蓝图”很容易被各种不同价值取向的利益主体所接受，成为社会公众的共同的行动纲领，因而规划的实践成效卓著。但是在市场经济逐步成熟的条件下，上述前提将不复存在，市场经济是过剩经济、买方市场，产业结构演进加速，国际竞争国内化，这些因素的叠加增加了城市发展的风险性与危机感。新技术革命引发的知识经济浪潮大大改变了生产要素的内容与运营方式，使得传统产业结构下低水准的城市公共设施、公用事业提供的外部经济性明显降低；软预算约束国家投资主体的退出，硬预算约束市场主体出于竞争的压力，要求在“”的地段上“高强度”的使用土地，以相对降低资金成本，保证项目的内部经济性，从而与以理想计划为依据的刚性城市规划发生冲突，增加了规划实施的社会成本，某种程度上甚至妨碍了经济的发展。这些变化要求传统规划在继承其国家全局观、广泛社会公正观以及对空间区位的注重等精华思想下进行认识论与方法论的革新。
市场经济条件中，城市发展的动力是自下而上的，多元化的市场主体间的自由竞争是城市效率与活力的源泉，但无序的竞争和狭隘的利益观却也是造成社会资源浪费的根本原因。因此，城市规划的核心是对城市土地和空间（地上与地下）资源的配置，通过这种配置进而对投向这些土地和空间的资本进行调控，使微观主体的决策与行为符合城市及国家的长远目标与利益。以超前的研究公用性土地的安排来保证城市在充满变数的市场环境中获得多选择的外部效益，产生总体上的内部效益，实现社会、经济与环境三大目标，使城市在未来不断变化的外部条件中获得可持续的发展。
2 城市规划的革新
我国城市尺度的空间规划体系基本可分为两个层面，即战略性发展规划和实施性发展规划。前者侧重于制定城市的中长期战略目标，以及土地、资源与环境等方面的开发利用准则和空间策略，为后者提供指导性框架，但不足以成为直接的实施依据；后者则要结合一定时期的城市发展政策，有针对性的确定可操作的规划指标和进行城市空间形象设计，作为开发控制的依据，是前者的深化与延续。两者是一脉相承的，因此，城市规划的革新必然同时体现于这两个层面。
2.1 战略性发展规划以总体规划为代表，核心内容是城市空间结构与功能组合的引导，通过对城市建设资源的调控保证城市要素在运转中获得良好的外部效益。所谓外部效益是指行为主体内部效率提高，但其本身不支付代价，而由其外部环境中的公众行为所产生，如劳动力素质提高、基础设施和公用事业超前发展、环境与资源状况改善等等，这种效益由各种行为主体共享，使它们乐于在城市中聚集。
2.1.1 空间结构市场经济具有明显的“量子”特征，即在大样本、宏尺度上具有可测度性，但在具体时间段与空间点则不确定，要求城市规划在确定总体发展远景目标的同时保持足够弹性，能经受住各项未预见因素的冲击。主要基于以下两方面的认识：第一，发展的速度并非恒定，从有限历史资料中推导出来的发展速度已被证明很大程度上是一种对发展的断章取义，其适用于严格户籍管理制度的人口指标与对应到空间上的用地指标在新时期下往往流于形式，不仅失去积极的指导意义，相反是造成城市用地紧张、设施超负荷运转和土地、资金的浪费两种极端情形并存的根源；第二、发展的模式并非一成不变，每一轮技术革命都会引发一波新经济浪潮，新的生产组织方式和产品的消费方式都要求其空间载体——土地有其特殊的区位指向与基础设施支撑，按照僵化的规划进行建设的城市其适应过程是艰难且漫长的，往往是刚刚调整完毕，而昔日的朝阳产业也已从成熟走向衰落，错失又一次超常发展的良机。
城市是一个生长中的有机体，其发展动力既源于自身的惯性，也来自外部的冲击，两种力量在时间上分别对应于成熟、低速的平稳发展阶段和新兴、高速的结构转换阶段。规划不仅仅是对眼力可及的因素的的应对，更高境界是让“突如其来”的发展机遇能最迅速的在城市空间里找到自己的位置，以最低的成本完成空间的切换并保证结构的完整。要求城市的空间肌体是一种开放型的结构，具有可生长性、可选择性，而非终极蓝图式的封闭结构。就像一座盆景，不管其哪一面朝向阳光，总能花红叶绿的健康成长。从这里可以看到沙里宁“有机疏散”理论的影子。
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