中国小城镇改革发展中心主任 李铁
回顾中国农村改革的历史，家庭联产承包责任制大大释放了农业的生产力。20世纪80年代中期开始兴起的乡镇企业大发展，活跃了县以下经济，促进了农村非农产业的发展，如珠江三角洲、长江三角洲、环渤海经济区。乡镇企业发展的重要原因之一，是农村集体经济组织提供了廉价的建设用地。90年代以后，城镇化的进程加快，也和用地制度的改革有着直接的关系。从90年代中期开始推进的“以地生财”，在各类城市和小城镇发展中，作为基础设施建设资金的重要来源，促进了城镇面貌和城镇居民生活条件的改善，到目前还在发挥着作用。可以说，中国近些年农村的改革、城市的发展和改革，都与土地制度变革有密切的关系。
一、用地制度改革的重要性
从制度变革的内容上看，未来的用地制度改革几乎直接涉及宏观经济政策的大部分内容。比如说土地使用制度改革直接涉及财政体制改革，特别是城镇财政管理体制改革。预算外资金已经成为了城市财政的主要来源，但是缺乏监管，还造成了政府管理短期行为的发生。现在大量城市规划突破建设用地审批指标的约束，主要原因是由于财政的压力。
（一）用地制度变革关系到金融体制改革
城市的基础设施建设大量依赖于土地出让金的投入，使得城市基础设施建设的经营和管理很难市场化。在发达国家，一些重要的基础设施是由企业来经营的，因为有长期收益，所以可以通过中长期贷款来解决基础设施建设的投资，但是在我国，土地出让金成为城镇政府最重要的利益，他们不愿意放弃，市场化的金融机制则很难介入城镇的基础设施建设。对于农村而言，土地的抵押问题不能解决，金融机构也很难下决心向农村广泛的经济领域进军。
（二）用地制度改革涉及户籍管理体制的改革
很多人知道，城镇化的进程迟迟不能推动下去，我们也一直在关注农民进城的问题，但是我们还要注意到城乡双向和农村之间的流动。农村人进入城市难，城市人也难进入农村，农村人之间的户籍迁徙也难。例如全国有40%的农民工在乡镇一级流动，但是同样很难解决户籍的问题。传统的集体土地所有制衍生的集体经济中，公共利益是被固化的。外来人口想进入这个集体，必然要分走公共利益的一块蛋糕，不管这块蛋糕是一块农地、宅基地还是股份，在集体所有制下，很难有人接受让外来人口通过取得户籍来分享集体经济利益的现实。
（三）用地制度改革关系着规划制度的变革
建设规划的空间拓展和土地规划指标的严格限制，在城镇发展有着强烈空间扩张的需求下，则产生了一系列的矛盾。此外，在规划中，如何考虑土地的价值，如何对土地资源进行评估，如何界定土地资源中政府和市场的利益分割，也是未来在规划制度变革探索中的重点。
所以，我个人认为，在未来中国经济、社会发展的趋势中，我们要了解土地制度的变革可能发挥的重大作用。
二、农村集体建设用地制度变革需要关注的几个问题
能够推进城镇化进程的变革，主要在于集体建设用地制度的变革。城镇要发展，非农产业要发展，18亿亩耕地红线不能突破，只有集体建设用地还有非常大的可调整空间，但是，如果在集体建设制度上，没有对集体土地的产权进行深入的了解和研究，继续沿用强迫征收、大拆大建或者只是在皮毛上做文章的做法，可能影响到我国经济的持续发展，也影响到正在缓慢进行的城镇化进程的变革。
（一）如何认识农村的集体土地的产权
所有权的概念已经很清楚，但是把所有制和当前城镇化发展进程中农民的身份和地位的变化联系在一起，可能就是我们要重点讨论的问题。例如，珠三角、长三角地区，还有一些大城市近郊区的大部分农村，已经不是农村，大部分农民已经不是农民。他们原来具有农民的身份，享有集体土地的产权，也就是说有宅基地和承包地，但是实际上已经发生变化。他们是一个特殊的土地所有者的群体，同时与城里人有着根本的不同，因为城里人没有自己的土地。从就业上看，从享有的公共设施上看，从外在的建设形态上看，从收入上看，他们基本上已经不是农民了。
（二）农民是否可以通过土地和土地上的附加物获得财产性收益
这也是我们在集体建设用地使用方向上可以探索的一个重要问题。实际上，各地都已经在进行实践和探索。例如，我们如何来认识广东的出租屋，我们如何来认识在珠三角、长三角地区及大城市郊区，各类仍然是集体建设用地的乡镇企业用地。企业已经发展了很多年，集体建设用地的产权关系还没有发生变化，但是，因为涉及征地问题，涉及我们对财产性收益认识的不足，这种现象已经影响到集体建设用地的流通，也直接影响到在这些地区产业结构的调整。它还涉及的一个方面就是：农民的宅基地到底是保障性用地还是农民自己的财产。当然这对于发达地区和不发达地区还是有很大的差别的。在发达地区，如果实际的用地性质已经发生了变化，我们是不是还要按照不发达地区的管理模式和方法来认定农村宅基地的产权性质呢？
（三）我们如何看待城乡要素的双向流动
我们近年一直在研究中国的城镇化问题，面临的困惑之一是提农民进城的多，而提城里人如何到农村的少。我们强调了两个“反哺”，城市支持农村，工业支持农业，但是这都在说明政府的作用。而如何发挥市场的作用，发挥城市企业和个人，发挥大资本和小投入的城市市场要素向农村投入这个方面，可能还有很大的文章可做。而这方面最大的制约因素也是城市的要素如何到达农村和土地范围内，介入农村集体建设用地市场。我们可能不仅仅是采取征用的方式，而是或许可以有更大的探索空间，但是前提是要明确集体建设用地产权的基本性质。
（四）在空间上进一步加深对城镇化进程的认识
过去我们认定城镇化发展进程只是解决农民进入城镇的问题，那么，当城市的基础设施向农村的集体建设用地延伸，算不算做城市化进程呢？也就是说，虽然土地的产权性质没有发生变化，但是原有的集体经济组织所在的空间范畴里的“农民”已经享受到了城市的基础设施，我们是不是还是把他叫做农民？我们在江苏、浙江进行调查时发现，许多城镇规划的基础设施或市政设施，到了集体建设用地范围就停止，只有把这些地征为国有，市政设施才可以进入。所以我们看到了两类新农村。一类是大城市的城中村，包括一些城市的近郊区和边缘地带，甚至县城和小城镇，也包含着大量集中连片村庄建设用地。它们很大一部分自成体系，和城市的社区不同。还有一类像华西村一样，很难界定是城市还是农村。我们曾经把这些集中连片的城乡结合体叫做“城市群”，在这种地方，城市的空间被各种不同类型经济组织体分割。这个现象使我认识到，城镇化的定义可能要重新解释，但是重点还是在于空间上对于土地所有制要有一个重新的认识。
（五）集体建设用地是未来产业结构调整非常重要的基础
我们在江苏沿海发达地区和大城市郊区进行调查的时候发现，土地粗放使用的现象非常普遍。大量传统的粗放型工业经济的存在已经造成了土地利用的严重不集约。原因是多方面的，例如地方在强调经济发展中，仍然把工业投资放在重中之重的地位。一方面发展工业需要增加建设用地的供给，另一方面，传统工业企业用地不能盘活，也在推动着工业用地需求的刚性增长。而这就涉及产权的问题，当传统的企业所占有的用地资源，不能作为有效的资产来盘活，就像我们在城市进行产业结构调整时采用的“退二进三”的政策，使得城市一大批企业重新出现了生机。种种问题说明，我们必须要对集体建设用地的产权进行变革，或者政策上采取变通，让这些传统的工业用地在结构调整发挥巨大的作用。
总的来说，未来农村集体建设用地产权制度的变革，还有非常大的政策空间，但是值得注意的是，这种变革要根据我国国情因地制宜地稳步探索。重点应该是在经济发达地区和大城市郊区，因为这里的集体建设用地的性质已经发生了变化，这里土地资产可以在城乡要素的流动中发挥着作用，这里土地的保障性作用在逐步减弱，财产性功能已经给我们增加了更多实践的空间。
三、关于滨海新区华明镇试点的一些看法
来到天津，不能不提到滨海新区华明镇的改革试点，毕竟我们从一开始就参与了这个试点的全部试验内容。我简单地就我个人对华明镇试点所总结的经验谈一下自己的看法。
（一）城市建设用地的扩张只能考虑如何在集体建设用地的集约使用上做文章
在中央已经确定18亿亩耕地保护的红线约束下，继续征地的难度加大了。如果要通过集体建设用地的置换来解决城市建设用地，就必须要提高对农村集体建设用地的补偿标准。原来城市征收农地的时候只是给了青苗补偿费，虽然累计年数提高到30年以上，但是由于以粮食的亩产平均价格作为基数，标准仍然很低，特别是城市建设的土地出让和开发的利益太高而言，农民的不满程度日益加深。华明镇的试点是以房换房，通过宅基地的住房换取商品房。这相当于把原来城市建设扩张时期的旧村改造政策，延伸到近郊区的整体农村的改造。如果按照旧村改造的方式来置换农村的集体建设用地，无疑是等于对农民的补偿标准大大提高，与占用农田相比，成本大大增加。
（二）突破原来城市规划中开发商零碎占地的现象
以往的旧村改造，是结合占用农地后折衷的补偿办法，以占用农地为主，涉及的村庄不得不进行旧村改造，所以旧村的改造范围在开发商的利益驱动下，越少越好，越小越好，在空间分布上也比较分散。现在城市开发没有别的选择，只有通过村庄整体改造，集中搬迁来解决城市发展用地问题，需要投入的基础设施规模和补偿用的安置规模必须通过规划来进行，而且是十几个村同时搬迁，并使农民搬迁后仍能集中居住，享受到配套的公共设施服务。这相对于以往分散谈判、零敲碎打的旧村改造在规划上是一个进步，也避免了“城中村”现象的出现。
（三）华明镇的试验是多部门合作通过宅基地换房这个形式进行的一次综合配套改革
华明镇宅基地换房并不是以往的一次单纯的城市开发和改造项目，也不是一个简单的规划和征地项目。它不是一个部门能够独立完成的改革，但是目前许多改革的试验仍然停留在部门自身，由于利益的制约、思维的局限，很难在改革上有较大的突破。特别是部门之间工作的协调和在改革过程中的相互支持，以及认知的共识，都成为试验的难点。因此，许多改革试验夭折，往往是失败于调动资源的力量不足和各级政府、各有关部门的相互制约上。华明镇的改革涉及的范围很广，从公共基础设施的配套到农村集体产权制度的变革，从城乡的统筹规划到新农村和新城镇的建设，从社会保障和就业的安置到土地征收制度的变革，甚至还包括了十分具体的社区组织再造和集体经济利益的分割等，许多方面不仅仅需要新思路，还需要多部门的参与、协调和配合。在这一方面，天津市政府带了一个好头，国土资源部门也给予了大力支持。
（四）华明镇的试验是一次对农村集体建设用地使用的探索性改革
这次探索对于大城市郊区如何在不继续占用耕地进行城市扩张的前提下，怎样合理地置换郊区集体建设用地，确保农民的利益不受侵犯，使农民在城市发展中获得更多的好处，具有十分重要的实践意义。这次实践不可能在所有的地方可以参照实施，但是取得的经验可以先行试验，寻找问题的解决办法，再逐步稳妥地推进。我们在改革过程中一定要确保以下的前提：一是要和农民平等地协商，确保农民的利益；二是要制定好规划，特别是在规划中要对未来的经济社会和发展统筹考虑；三是要先在小范围试验，取得成功经验后再逐步推广，不要急于求成；四是要加强部门的合作，不是把集体建设用地的改革简单地当做一个城市拆迁项目来实施，而是要注意到，这种涉及产权制度的变革需要综合配套的改革措施；五是要强化试点的领导机制，天津市的试验是在市级领导亲自支持下开始探索和实施操作的，需要较高层次的政策力度和协调能力。
我们总结天津市的经验，结合全国各地已经在集体建设用地上进行使用权改革的探索和实践的现实，还需要进一步研究一下几个方面的问题：第一就是继续探索挂钩用地，怎样用不同形式、在不同地点来进行城乡建设用地的置换；第二是推广广东省的出租屋的经验，允许农民在自己的宅基地上自主建房、自主经营，并通过规划和安全措施的监管来进行引导和管理。广东农民自建出租屋，既解决了农民的财产性收益问题，又解决了一定的外来务工农民的居住问题。在其他城市的农民工住房条件为什么和广东有特别大的差别？这与不允许农民自行处置宅基地住房，有很大关系。在广东省，尽管出租屋一直没有合法化，但是作为既定事实，当地政府在认可的前提下，通过引导、监督和管理，要求出租屋达到一定的标准，包括网线、电话线、电视，以及安全设施的完备的改造。第三是探索城乡要素市场化流动在集体建设用地方面的尝试。在北京市通州区的宋庄镇，搞了文化产业园，大概2000多名画家从农民手中买了宅基地。有些画家不仅仅买了宅基地一定年限的使用权，还雇佣当地十几个农民帮助他搞创作。这样的要素流动形式改变了北京市宋庄镇的产业结构，使它成为北京郊区小城镇发展中的一个特色和亮点，但是2007年开始发生了经济纠纷，原因在于，这种交易并不是在合法的条件下进行的，所以初始的交易价格并不是十分有利于农民，这导致农民在后来行情看涨的时候开始反悔，最后付诸于法律解决。如果我们及早在这个方面进行改革的试验，使农民有宅基地处置的长期合法权利，农民在谈判交易的时候，可能就会得到更为平等的利益。最后一点，我们希望推动规划变革，希望通过城镇设施向农民集体建设用地延伸，来打破两种土地所有制之间的界限，从根本上推进城镇化进程，来确保城乡土地有效集约的使用。
（本文根据论坛的发言稿进行整理，并作了必要改动）