行政行为违反法律或者不合乎法律的要求，则依法行政就不能实现或难以实现。行政合法是依法行政的基本要求，这既是一个理念问题，也是一个制度和行为问题。在某种政治或法律理念的支配下，通过法律制度的运作，而对行政行为的合法与否做出法律上的评价和认定，从而监督和保证行政合法进行。只有做到了行政合法，依法行政才能具有可靠的基础。 （一）行政合法的理念 政治哲学思想和法哲学理论对行政合法与否的解释和判断具有至关重要的指导意义，不同的哲学理念对行政合法关注的侧重点不尽相同，因此做出的解释和评判往往相异其趣。西方政治哲学和法哲学的理念对政府行政所做的法律评判，通常因其学派的方法论以及对法的解释的不同而有异，主要区分为三大派，即： 第一，着重从价值上对行政行为合法与否进行评判的自然法理念； 第二，强调从法律形式和法律规范上对行政行为合法与否进行评判的实证法理念； 第三，主张从社会目的、社会作用和社会实效上对行政行为合法与否进行评判的社会法理念。 这三种理念对行政合法的认知，分别强调了行政行为在价值、规范和事实三个方面的合法性。了解这些观点，对我们从理念的高度认识并分析行政合法具有重要意义。 1、自然法理念中的行政合法 自然法理念以自然法（主要指道德）为评价尺度，强调理性、正义、公平、自由等内在价值，认为一切符合理性、正义要求的行为，才是合乎法律的行为，才能从法律上对行为给予肯定的积极的评价。自然法理念由来已久，从古希腊思想家开始，就奠定了自然法的思想基础。到西方资产阶级革命时期，自然法理念成为限制专制王权，建立立法、行政、司法分权体制的理论依据。这种理论对西方资产阶级革命的胜利，发挥了重要作用。 英国的政治哲学家哈林顿（1611－1677 年）在《大洋国》一书中阐述了他的法治思想下的行政合法观。哈林顿认为，每一个政府的基础或中心就是它的基本法律。基本法是政府的权威所系，执法的行政机构必须服从，否则共和国就会解体。也就是说，行政官员的手既然是执行法律的力量，那么行政官员的心就必须向人民负责，保证他行政时是按照法律行事的。 应当说，近代自然法理念的真正代表之一是英国的另一位思想家洛克（1632－1704 年）。 洛克认为，人人都应当遵守作为理性的自然法，政府行使权力要符合为社会谋幸福的自然法的要求，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应当是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使，” 最终应符合自然法的要求。洛克所说的政府行使权力应符合自然法，就是要符合理性的原则和价值。自然法的效力高于制定法是自然法理念中的一个古老概念，运用在评价行政合法方面，自然法的评价必然是最高的和最后的评价。法国的马布里（1709－1785 年）认为，理性是人民和国王的最高法官，国家规定的一切法律，都必须符合理性原则，如果某一个政府实行了不公正的法律或有害措施，使国家和民族的利益受到损害，每个公民都有权要求更换这个政府。 自然法理念进入19 世纪后曾走向衰落，但到20 世纪初，特别是第二次世界大战以后又开始复兴。自然法理念在西方的复兴，主要是对法西斯野蛮践踏人性的反拨。法西斯利用法律的授权，取得合法的司法、行政、军事等权力，并利用这种合法权力实行法西斯专政。针对这种现状，人们提出要用一种更高的准则来评价权力与行为的合法性，这种更高的准则就是自然法理念所倡导的理性与正义准则。 荷兰莱顿大学的克拉勃（1857－1936 年）法学教授在其《近代国家概念》一书中指出，国家的职能在于发现何种社会规则符合人民的正义理想，从而赋予它们以法律效力。法律不仅对公民有约束力，而且对政府也有约束力。没有任何统治者或任何其他人能够置身于法律之上，因为法律只是正义的具体体现，而正义有其客观的和永恒的存在，并不依人类的意志或命令而存在。政府的权威寓于法律的权威，只有政府的行为符合法律，它才有要求人民服从的合法权力。 西方复兴自然法理念代表之一的法国的马利旦（1882－1973 年）认为，人类虽然受制于人类法，但是还必须服从一项更好的诫律，这就是自然法。自然法是政府行动的准则，是行为正当与否的分界线，是有关人的行动的理想秩序，是行动合适与不合适、正当与不正当的一个分水岭。用这种观点来检验行政行为，评判其合法与否，可以得出这样的结论：在自然法理念中，自然法是评价行政行为合法与非法的最终尺度；法官可以根据他本人具有的向然法理性知识，宣布任何行政机关制定的法律不是法律，不具有法律效力；哪里有政府官员的活动，哪里就可能出现专断的决定，因此，自然法是使每个人对政府专断行为进行防范的充分保证。对自然法理念复兴做出贡献的还有比利时法学家达班（1931－ ）、美国法理学教授富勒（1902－1978 年）、美国政治哲学家罗尔斯（1921－ ）、美国法理学教授德沃金（1931－ ）等，他们都从不同的角度直接或间接地指出了自然法作为正义、理性或道德规则对行为合法与否的最高评价作用，强调自然法是政府和其他主体实施行为时应当考虑或遵守的高于实在法的根本准则。 2、实证法理念中的行政合法 实证法理念主张用实证的方法研究法律，实际上是如何将法自身和法应当怎样二者区分开来，着重分析法概念；根据逻辑推理来寻求可行的法；否认道德判断有可能建立在观察和理性证明的基础上。 实证主义作为一种哲学的意识形态是法国哲学家首创的。这种哲学理论的基本观点是： 1、一切关于事实的知识都以经验的实证材料为依据；2、在事实的领城之外，则是逻辑和纯数学的知识，也就是关于观念关系或纯形式的科学。英国哲学家休谟（1711－1776 年）指出，人类钻研知识的领域分为两种：一种是事实的领域，只关心事情的真相是怎么样，它的命题不是真的便是假的，此外的知识领域则属于应然的范畴，即事情应该怎么样。实证法理念主张，要把实际的法和应当的法分离，存在的只有实在法而没有“自然法”。 法是怎样是一回事，法的善恶又是另一回事，从这种基本理念和立场出发，美籍奥地利法学家汉斯？凯尔逊（1881－1973 年）以他的纯粹法学理论来分析行政行为的合法与否。在凯尔逊看来，行政是一般规范（立法权力所创立的宪法与法律）的执行，一般规范存在于法律秩序中，法律秩序是规范体系存在的外在形式，每一项政府条例或法令必须以符合一项法规为其合法性的依据，一项法规的合法性决定于它能否符合宪法的相应规定，宪法又必须符合立于法律秩序顶端的基本规范。凯尔逊认为，无论是新的基本规范或者任何其他规范，都不是出于它的内容而获得合法性的。规范是合法的，因为它是被假设为合法的，没有这一假设就没有人类行为能够被说成是合法行为。政府的基本属性是合法性，它的权威只有在这样一个限度内才是合法的和有约束力的，即它要遵照那些构成法律秩序的规范行事。政府行为只要是符合法律规范的，就是合法的行为。 英国法理学教授哈特（1907－ ）虽然是一个实证主义法学家，但他却有向自然法理念靠拢的倾向，表现在对行政合法的看法上，他主张应采用广义的法律概念来评价行政行为，即良法和恶法都是法，都可以作为行政行为的评价尺度。例如，对待一个过去生效的不道德的法律所容许的邪恶行为，是否应承认它为合法，或给予惩罚，用哈特广义的法律概念来解释，就可以做出选择：或者使一个技术上合法的但不道德的行为不受惩罚，或者为了惩罚这种不道德但技术上却合法的行为，而不能不制定一个具有溯及既往效力的法律，然而制定这种违背罪刑法定主义法律的本身也是一个邪恶。但哈特也同意，在某些特殊情况下，司法部门要处理某些官员在前政权下以合法形式所做的道德上邪恶的行为，可求助于狭义的法律概念-即正义的法律才是法。 英国牛津大学的法理学家拉茨认为，每一个法律制度必然有规范作用；也只有规范性的法的规定才有规范的作用，而且它们的作用是由它们所属的规范种类决定的。法律规范是包括行政行为在内的一定作为或不作为的理由，同时也提供了评价行为的标准，根据法律规范，可以判断一定的作为或不作为有效或无效，正确或错误。 从行政方面来看，也只有经过法律规范的评判，才能确定行政行为是否合法。所以，在实证法理念中，行政合法是指行政行为必须符合行为时实在法及其规范的规定，而一般不过问法律本身是否合乎道德等价值准则。 3、社会法理念中的行政合法 社会法理念主张用社会学的概念和方法研究法律现象，强调法律的社会目的、作用和实效，倾向用社会实效的标准来评价法律的作用和行为的价值，更注重法律运作当中对行为的 控制与评判。诚然，由于法社会学的分支较多，在所关注的侧重点和具体方法的运用上，也有一定差别，但这并不影响社会法理念对行政合法问题的认同和总体看法。 法国的狄骥（1859－1928 年）以社会连带关系的学说为其理论基础，把法律分为客观法和实在法，认为客观法是人类在一定的社会生活中必须遵循的一种行为规则，它适用于一切自觉的个人和社会集团的成员，实在法则是客观法的表述和确认，人们的行为合法，不仅要符合实在法，更重要的是要符合客观法。狄骥认为，一切法都是国家法，一切国家都是一种法治的国家，国家权力（包括行政权力）的对象和范围由法来规定，受法的限制。正像个人要服从法一样，作为人格化了的国家也同样要服从法。政府以实现法为目的。它受法的约束，尽量以其权力所及来确保法律的统治，因此政府的一切活动应当服从法并且是合法之法。 德国的一些社会法学家强调利益是法律的基础和目的，行为合法与否，不能只从法律条文的概念到概念进行逻辑推理，法官不是法律的自动售货机，法官应当善于发现法规则的目的，通过创造性地合理地解释去平衡互相冲突的利益，并以能否平衡相互冲突的私人利益和公共利益、物质利益和精神利益来衡量行政行为和其他行为是否合法。 奥地利的埃尔利希（1862－1922 年）等一些欧洲大陆法学家代表着自由法学的观点，主张活法论，认为法发展的重心在社会本身，国家制定和执行的法律仅仅是法中很小的一部分，与这种制定的法律条文相对的是活法，即人类组织的内在秩序。活法支配着实际的社会生活，是人类行为的真正决定因素。活法起着社会控制的作用，存在公司法决定、商业文件、社会组织的秩序和人们的日常行动中，因此法官不仅应当了解法律条文，更应当了解活法，运用自由判决的方法去发现法并把它们适用于当前的案件。他们主张，在法律的实施可能产生普遍危害，或法律条文不符合正义的基本原则和要求的时候，法官有权改变法律，创制新的法律即活法。从这种理论推论，行政合法，不仅要符合议会制定法的法律条文，而且更重要的是要符合法官创制的活法，或者说，只有法官认定为合法的行政行为，不论他依据制定法或活法，才是合法的行政行为。 德国著名社会学家韦伯（1864－1920 年）以法律统治来作为分析和衡量权力合法性的标准，认为要承认政府行动的合法性，其权力必须来源于抽象的、包罗万象的规则体系所构成的法律秩序。实行法律统治是行政合法的理想类型，在这种类型中，法律秩序被接受的根据，是它反映了社会的常识，在这个范围内，公民的个人目标才能实现。韦伯明确指出，在法律统治的形式下，法律表现为其自身的合理性，这是毋需道德或政治价值支持的，法律自身的系统逻辑结构使它具有合理性。法律仅仅是因为它是合理的规则体系才被承认的，行政权力必须服从法律的理由正在于此，行政合法的根本依据和标准也在于此。由此可以看出，韦伯所认为的行政合法，是主张在法治的前提下，通过对权力合法性及法律合理性的认同，来建立依法行政的机制。在这种机制中，行政合法既是法治的必然要求，又是权力合法性的具体体现。 持有社会法理念的其他学者，如美国的格雷 （1839－1915 年）、弗兰克（1889－1957 年）、卢埃林（1893－1962 年）、庞德（1870－1964 年），英国的科特威尔等，也都从各 自研究的领域探讨了合法性以及权力合法、行政合法等问题，表明了行政合法这一命题不仅在行政法学和宪法学中是一个重要问题，而且在法理学和政治哲学领域也是一个众说纷纭、复杂多变的问题。正因为如此，更需要从理念的高度来认识和探求行政合法的法哲学基础，把它首先当作一个理论原则问题加以研究。 4、行政合法的基本含义 在依法行政的大前提下，行政必须合法，这是依法行政的应有之义。 讨论的问题在于，首先应解释什么是行政合法。从直观的现象上看，行政合法主要指行政权力的存在和行政行为的实施必须依据法律并符合法律规范的要求。以应然的模式来评价，这种观点并没有跳出实证法理念对行政合法认知的窠臼，即只以法律本身的规范性规定为惟一依据，经过行政官员或法官的逻辑运用，而认定行政是否合法，却不考虑具体法律规范的规定是否合法，以及更高位阶的法律规范乃至宪法规范的规定是否合法，只在假定所有法律都是合法的前提下对行政进行评判。这样一来，等于放弃了从行政及行政行为的角度对法律规范合法性评判的价值要求，而仅把对行政合法的判断局限于法律规范本身。如果仅从行政裁量或行政诉讼的某些具体方面来看，忽略行政行为的价值评判是容许的，但从理念上研究依法行政以及行政合法的问题，就不能不把视野扩大到行政行为的价值领域，进而从更高的理论层面和法治运行的宏观角度来认识和把握这个问题。 我们明确提出、确立行政合法的标准，不仅要立足于法律规范，也要立足于我们这个时代的价值体系，把价值的选择与法律规范的确定有机结合起来，用凝结并体现着现代价值取向的法律规范来作为判定行政合法的标准。这样，就能从价值与法律规范的结合上确定行政行为的法律性质，保证对行政合法的评判具有更深刻的社会基础和理论意义。 因此，当有些法律规范不能适应现代价值（如正义、民主、自由、人权、法治等）的要求时，立法机关应当通过对法律的立、改、废和对法律的解释等途径，使法律应有的内在价值得以重新确立。同时，行政机关执行法律时，也可对有关法律规范的价值取向提出异议，以促使立法机关关注并研究解决这方面的问题。司法机关从应然的价值层面评判行政是否合法，不仅可以推动法律体系的日趋完善，而且可以在对法律适用有自由决定权的范围内更好地保护相对人的权益。此外，通过启动违宪审查的制度和程序，解决抽象行政行为及其所依据的法律规范的合宪性问题。 行政合法的标准也不能不顾及社会对它的要求和它对社会的影响。即是说，对行政合法的立法认定和司法判决，应当考虑到社会的整体利益和公民权利的具体情况，立法时不应授予行政机关过多的法规制定权和自由裁量权等权力，任意扩大行政合法的范围，否则就可能是对行政权力的放纵。在很多情况下，行政权力的扩张（多表现为行政合法范围的扩大）是以缩小或牺牲公民权利或社会利益为代价的，两者具有某种反比关系。例如，警察自由裁量权的增大，相对地，就可能意味着公民某些自由权利的减少；行政机关立法权限的扩大，就意味着立法机关代表民意的立法权限的实际缩小；行政权力对经济领域和社会领域干预得越 多，这两个领域的市场和公民的自由度就越少。所以，立法应把社会作为一个体系来考虑，用社会实践的效果来规定或修正行政合法的标准和范围。 在司法方面，法院应当重视对每一个行政行为的合法认定在社会上产生的反响，尤其应重视考虑参照适用规章一类规范时的社会效应。规章在司法上的参照适用实际是把确定扩大这方面行政合法范围的权力交给了法院，法院如果不能谨慎地、正确地使用这种权力，重视维护社会和相对人的利益，那么行政行为就可能在一种合法权威的支持下对处于弱势的公民个人并通过这些个人对社会造成侵害。 简言之，行政合法的理想模式应当是，以宪法和法律为依据和准绳，既注重法律规范的内在价值，又注重它的社会效果。客观、公正、全面地确定行政合法的标准和范围，谨慎地依法适用由法律规范所代表和确认的这些标准，把行政合法的社会认同定位于价值、规范及实效制约的有机统一之中。 行政合法理想模式的实现，当然要受制于理想的条件。这些条件主要包括：1、有完备的法律体系，这种体系能为评判行政合法提供应有尽有的法律规范标准；2、作为评判行政合法的法律规范本身应当符合现代社会的价值原则；3、行政主体的设置较为科学、合理，行政主体本身具有依法行政所要求的基本素质；4、有公正、完善的司法评判系统，能够依法独立对行政合法做出判断，显然，中国要达到行政合法的理想模式，需要结合自己的国情予以创造和发展，并有一个渐进的过程。目前对行政合法的理解还只能主要着眼于从人治向法治过渡的基本现实，侧重强调法律对行政的授权与控权功能和评价与引导功能，以法律作为衡量行政是否合法的根本尺度，只要行政及其行为符合现行法律、法律原则或法律精神的要求，就可以认为行政是合法的。 在行政合法中，“行政”既可以作为一个动词来理解，指一切行政活动或行政行为；也可以作为一个名词来理解，指现有的行政机构、行政人员、行政行为、行政目的、行政内容、行政程序、行政形式等，即广义的行政。 对行政的“合法”也应做广义理解。从根本上讲，一切行政权力的存在和行政行为的实施都应当符合本国现行法律的要求，这是行政合法的本意。但是，且不说中国法律体系尚不够健全，即使在那些法治的国家，由于行政管理要求有自己的权力和权威，有行使行政权力的自主性和自由度，因此，法律不可能也没有必要对行政的方方面面、层层级级事无巨细地都加以规范，机械地对行政实行法律统治。例如，立法机关对行政机关的授权、上级行政机关对下级行政机关或其人员的授权、行政机关对非行政机关或其人员的授权，都要为授出的权力确定一个限度，即合法的标准和范围等。无论授权是以法律、决定、命令或其他形式做出，只要是依法进行的授权，就是合法的；而受权者依据合法授权所做出的行为，只要是符合授权决定、授权法的要求，也就被认为是合法的。在一个特定的层级授权的体系中，以法律形式直接进行的授权仅是其中的一部分，另外相当多的授权则是以决定、命令等合法形式做出的。例如，上级公务员对下级公务员的授权，通常不采用法律的形式而只在上级公务员职权的范围内以合法的形式进行授权。这种授权决定就成为评判下级公务员行使受权行为的合法 性的直接依据。再如，派出所聘请某公民担任治安巡视员，授予他相应的权力。在判断该公民的巡视行为是否合法时，派出所的授权决定便成为判断的直接依据。只要派出所的授权决定是以合法形式做出的，尽管这种决定不是法律，但它具有法律上的效力，就可以作为评判依据。 由上可见，从法律形式上看，行政合法既可以是符合宪法、法律、法规或其他法律规范，也可以是符合不是法律规范但具有法律上效力的行政命令或决定等。从行政合法的方式和行政行为与法律规范的关系上看，前者称为直接合法，即可以根据授权法直接评判行政的合法性；后者称为间接合法，即对行政合法性的评判，要通过不是法律规范的但具有法律上合法性的中介形式，如具体行政命令、决定以及执政党和国家的政策等来实现。如果说依法行政强调的是法律对行政的引导功能，是从立法的视角审视并要求行政为或者不为一定行为的话，那么，行政合法所强调的就是法律对行政的评价功能，是从司法的视角来观察并要求行政及其行为的。在是否具有法律效力的意义上，行政的直接合法与间接合法的法律意义通常是一样的，但在法院审查过程中，间接合法要循其中介形式回溯到做出该行政行为的法律规范、法律原则或法律精神的初始依据上，才能作为法院判决援引的（即适用的）依据。例如，审查某县公安局的抽象行政行为是否合法，其直接上级的授权决定并不能成为判决适用的依据，而一直要返溯上去，找到相应的行政规章或法规等，甚至以宪法规范为依据，来具体判断该抽象行政行为合法与否。而且，间接合法之“法”因数量众多且不能直接得到法律的规范和引导，因此容易出现瑕疵而被法院否定；直接合法之法则由于要通过违宪审查一类需要适用更复杂程序的机制和标准才能断定其合法性，故而难为法院否定。 在有的国家，行政所合之法还包括习惯、判例、解释、法理、政策、道德等。在这些国家中，在某些有限制的特定条件下，行政及公共行为符合习惯、判例等，可被认定为合法。例如，在法国，行政法院的判例构成法国行政法的重要成分，只要按照行政法院所确认的判例办事就为合法。 在中国，执政党和国家的某些政策、最高人民法院的某些司法文件，也都可以成为判断行政合法的依据。比如，执政党和国家关于计划生育的政策，关于经济体制改革的政策，关于民主党派人士在政府部门任职的具体要求，等等，都对中国行政合法起着指导或规范作用，成为评判行政合法的重要依据。执政党和国家的部分政策为什么能成为评价行政合法的依据？这是因为，执政党和国家的政策是依据宪法和法律制定的，同时符合大多数群众的意愿和利益。中国宪法规定，一切国家机关……各政党……，都必须以宪法为根本的活动准则，都必须遵守宪法和法律。依据宪法和法律制定的执政党和国家的政策，具有宪法和法律上的合法性，因此，从本质上讲，在没有具体法律规范作为依据的情况下，以执政党和国家的政策作为评价行政合法的依据是以宪法或法律规定的原则或精神为根本依据的。这种合法形式属于间接合法。当然，正由于中国处在由人治向法治过渡的时期，这种可以作为评价行政合法依据的政策并不鲜见，但这并不是行政合法理想模式应有的内容，应当通过立法手段，尽快把政策法律化，使之上升或转变为法律规范，以便为实现行政合法的理想模式提供良好的法律前提。 综上所述，行政合法在中国主要是一个作为评价尺度的广义的概念，是指行政的主体、行为、目的、内容、程序、形式等直接或间接地符合中国的法律规范、法律原则或法律精神，具有司法上予以确认的合法性。行政合法同时也可作为一个狭义的概念来理解，即特指行政行为符合中国法律规范的要求，是一种合法行为。 5、凡法律未允许的，都是禁止的 现代法治主义认为，积极的行政合法要求行政主体依照法律的规定或要求为一定行为，消极的行政合法则要求行政主体不得为法律所未允许或禁止的行为。“凡法律未允许的，都是禁止的”行政法治规则，就是为行政合法的不作为方面划定的一条界限，是依法行政的重要内容。 在依法行政原则提出之初，为了对抗行政的专横，限制王权的独断，法治主义者对政府职能的认识之一，是提出了“政府最好，管事最少”的消极行政的思想。在这种思想的指导下，确立了“无法律即无行政”的原则，强调政府的一切行为均需有议会制定的法律为依据，法律仅能做狭义解释，没有按照议会法律的规定所做出的行政行为不具有合法性。通过贯彻“无法律即无行政”的原则，政府的权力和行为受到了议会法律的严格限制。20 世纪以来，政府职能有较大转变，政府干预经济的重商主义的复活和凯恩斯主义的推行，扩大并强化了政府干预经济和管理社会的职能，消极行政向积极行政转变，政府管理着“从摇篮到坟墓”的各种事情。随着政府职能的转变，法治主义对依法行政的内含予以了新的评估和解释，要求从立法上授予政府更主动、更广泛的权力，主张以广义的法律作为政府行为的依据，破除“无法律即无行政”的绝对法治行政的信条，接受并确立了“凡法律未允许的，都是禁止的”相对法治行政的规则。 “凡法律未允许的，都是禁止的”完整表述是，“对于行政主体来说，凡是法律未允许的，都是禁止的”，这一规则与“对于公民个人来说，凡是法律未予禁止的，都是允许的”规则相对应。这两个规则分别从两个角度对两类主体的行为在总体上划分了行为的界限，两个规则相对相应，体现了现代法律对人民与政府关系的理解和确认。 “凡法律未允许的，都是禁止的”规则实际是民法上法人制度及其原理在宪政理论和行政法领域的类推适用。按一般的理解，法人行为能力的范围是由有关法律、条例、章程等规定的。法人在规定范围内按法定条件实施的行为是合法行为，超出规定范围实施的行为是无效法律行为。政府的行为亦然。一般认为，这主要是因为： 第一，在人民主权原则下，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会以立法或其他合法形式授予政府行政权力，政府受人民的委托行使人民授予的权力，人民授予哪方面的权力以及授予多少权力给政府，政府部门或某个政府人员，就应在授权规定的范围内进行活动、行使权力。 第二，在国家权力体系中，行政机关与其他机关的权力、各级行政机关之间的权力和职 责，都有一个大致的划分和分工。为使这些权力按一定规则有序行使，必须强调法治，设定“凡法律未允许的，都是禁止的”规则，这样才能从一个重要方面保证权力主体分工明确，职权清楚，各司其职，各负其责。如果国家的一个机关可以越出法律允许的限度任意地侵用其他机关的权力，那么这个机关的权力也可能会被侵用，因为别的机关同样可以不按规则行使权力。这一规则与个人必须在法律允许的范围内行使自由的原则同理。 第三，社会发展到今天，社会分工日益精细，政府的各项职能不断趋于专门化、定向化和细化，政府管理行政事务的职权分工也日渐专一，行政机关内部平行的各部门之间、上下级部
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