2018年12月8日，国务院文件印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）。文件说了两大方面内容：一是巡游出租汽车要改革，二是网络预约出租汽车要规范。
同时，七部委制定了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》；交通运输部修改出台了《巡游出租汽车经营服务管理规定》。
“网约车新政”受利益集团的阻挠，实施进展不顺。但相比较起来，巡游出租汽车的改革更是迟缓。尽管各省几乎都出台了改革“意见”“方案”，但基本都是照抄国务院文件，结合实际出台具体措施的极少。
近来巡游出租汽车经营权属关系不清的“老毛病”似乎又发作了：经营权纠纷引发的停运、上访、诉讼在多地上演，“确权”的声音此起彼伏。
这些事件，让本来就饱受网约车冲击的巡游车行业更为动荡。叫人担心。
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出租汽车管理的核心是经营权管理。经营权归属之争，争的是经营权。
但是要说清经营权到底是啥，却并非易事。
从字面上理解，出租汽车经营权就是从事出租汽车客运经营的权利。
但光这么理解是这是不够的。有几层意思需要注意.。
“出租汽车经营权”中的“出租汽车”仅指巡游出租汽车。市场化的网络预约出租汽车不存在“经营权”一说。
二、“出租汽车经营权”与营运车辆相对应。因此《巡游出租汽车经营服务管理规定》称为“车辆经营权”。为与企业经营资格相区别，有的地方又叫“营运权”。
三、“出租汽车经营权”与出租汽车运力管控相关。运力管控又称准入数量限制，与营运车辆指标、计划投放额度等也是一个意思；还有以出租汽车专用牌照、顶灯来代表经营权的。
关于出租汽车经营权的性质众说纷纭。
经营权由政府授予经营者。但说它是行政许可，也不太象。没有法律法规设定这项行政许可。在各地历次的行政权力清理中，也鲜有将出租汽车经营权作为行政许可权的。也有说属于政府特许经营事项的。但是政府对哪些项目实行特许经营，也需要法律法规明确。国家层面没有法律法规规章对出租汽车经营权列入特许经营范围。当然成都市、贵州省等少数地区有。
有的说经营权是物权，但这明显与物权法定原则不符。对于政府未收取有偿使用费的出租汽车经营权，是否属于财产性权利，理论界也观点不一。
当然，对出租汽车经营权属性的争论，并不妨碍我们继续讨论出租汽车经营权。有争论很正常。作为出租汽车行业的核心，经营权问题客观存在，相应的管理工作还将继续。
出租汽车经营权问题的复杂，是与出租汽车在各地自行发展分不开的。长期以来，出租汽车管理属于地方事权，由各城市政府负责。前城乡建设部和前交通部为出租汽车没少打笔墨官司，到2008年国务院机构改革才尘埃落定。
但到交通运输部开始积极对出租汽车管理做顶层设计时，各地的出租汽车已经在各自的轨迹运行良久。统一纳轨已经非常困难。
涉及出租汽车经营权，有的城市原先对此比较淡化，有的则建立十分完备的管理体系，从有偿方式，到转让交易，再到考核监督都有规定，有的还有专门的拍卖、抵押等制度，发放《出租汽车经营权证》。
《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《巡游出租汽车经营服务管理规定》中有关出租汽车经营权的规定，更多的是“向前看”。而对经营权历史问题，只能提出些“科学”“合理”的原则要求。
各地的出租汽经营权车管理流派纷呈，这也是我们讨论出租汽车经营权时遇到的困境。情况掌握不全，如同瞎子摸象。
本文只能对面上情况做个概述，对一些例外的特殊情况就难以面面俱到。
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要讨论出租汽车经营权，得看看它当初是怎么来的。
出租车经营权的原始取得来自政府。具体的途径，大致可以归结到三类，基本上也是出租汽车经营权出让出租汽车经营权方式演变的三个阶段：
一是行政审批。
政府根据申请，对照规定的条件进行审查，符合条件的，便将经营权授予经营者。最初出租汽车市场不大，管理也比较粗放，早先一般没有数量限制，经营权也没有期限的规定，也不需要有偿使用费。一批个体工商户取得经营权。后来则比较普遍地将出租汽车经营权审批给企业。部分城市后来对行政审批的经营权也开始收取有偿使用费，有的还限定了经营期限。
二是有偿出让。
随着出租汽车市场的繁荣，出租汽车经营权开始受到管控。作为有限的资源，经营权的价值也越来越高。“经营城市”的政府不会“消费”这块“财源”。有偿出让的经营权出现了。竞拍成为相当流行的方式，也有一些采用了招标、抽签。在出让金方面，从“价格者得”，逐步到“限价出让”。经营权绝大部分限定了期限，少数城市如温州，则是价不封顶、无期限地出让经营权。
三是无偿招标。
在城市政府的财路拓宽后，出租汽车经营权有偿出让的弊端也越来越明显。中央政府也开始严格管理有偿出让。服务质量招标也就应运而生。政府通过综合考评体系，将出租汽车经营权择优授予参加投标人。投标人一般只能是既有的出租汽车企业。经营权都是有期限的，而且逐步从有偿出让过渡到无偿使用。
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这几种出让方式看起来不复杂。问题是经营权出让后，又发生了各种错综复杂的变化，让人眼花缭乱。归纳起来，大概有这么些情况。
是挂靠和托管。
为了推进公司化、规模化，一些地方政府采用各种让原先个体经营的出租汽车经营权人挂靠到出租汽车企业，或者加入出租汽车企业接受其管理。
前者，出租汽车经营权和车辆所有权名义上都属于被挂靠的出租汽车企业，双方会签个挂靠合同或者共同经营合同或者其他名义的合同；后者，出租汽车经营权和车辆所有权名义上仍属于原经营者，企业为经营者提供服务，也在一定程度上代表政府部门对经营者进行管理，双方签订托管合同、服务合同等等。
二是转让和变相转让。
由于数量控制，出租汽车经营权成了稀缺资源。不再从事出租汽车经营的经营权人将经营权转让或者变相转让。这些转让大部分是有偿的。
对此，有的地方允许转让，在满足一定条件后给予办理变更经营主体的手续；有的地方则禁止经营权交易，但又选择默许，既不严厉查处，也不予以明确认可。真正对擅自转让实施处罚、收回的，少之又少。
前者，权属关系清楚；但后者，转让双方只能私下签订转让合同，受让方以原经营者名义经营，经营权归属不清。
三是承包和租赁。
出租汽车经营权人自己不直接经营，而是采用承包、租赁等方式给他人经营。出租汽车经营权和车辆所有权归发包方所有。
“承包”的情况很复杂。其中有的叫“大包”，承包方一次性支付所有经营权使用费以及购置车辆资金，并向发包方交纳一定的押金、“承包费”；有的“小包”，或称“租赁”。发包方（租赁方）承担有偿使用费，并购置车辆承包（租赁）给承包方（承租方）。承包方（承租方）定期定额上缴“承包费（租金）”，俗称“份子钱”。当然也有一些介于两者之间的承包方式，具体得看双方承包（租赁）合同的约定。
后一种“承包”， 还可以视为发包方的一种经营方式。而前一种所谓“承包”中，发包方不仅没有事实上的车辆所有权，实际上也卖断了出租汽车经营权，本质上属于擅自转让出租汽车经营权。
出租汽车经营权的复杂还不至于此。
有的企业通过整体收购其他企业取得经营权，实际上使得承包合同、挂靠合同的一方当事人发生了变更，内部政策也会改。
有的承包方又将出租汽车转手出租，当起了“二包头”，关系更为复杂。
的经营权已经通过各种方式屡次转手，在一些城市，八九成的经营权被实际交易过。
的企业利用经营者法律意识不强、对条款理解不深，通过调整合同使经营权归属发生变化。
些承包合同到期后，合同时双方对延续问题各执一词。
业管理、税费政策的调整，涉及权利义务的调整合同双方争吵不休。4
出租汽车经营权纠纷事关各方切身利益，使企业、经营者、驾驶员不能集中精力提高服务质量，也无法与网约车形成良性竞争。行业稳定与发展受到严重影响。
在很多城市，对挂靠、承包等经营方式进行清理整顿，理清各方经营关系，进行出租汽车经营权“确权”，已经成为推进出租汽车行业改革必须迈过的坎。
如何“确权”？这是个重大问题，本文无力把握，只能提出一些看法。
尊重合同。
绕出租汽车经营权都有一些合同。这些合同，一般都不违反当时的法律规定，如无相反证据，都是当事人真实意志的表示，有法律效力。即使一些合同格式条款可能存在“一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利”的情形，但也是该条款无效，而不必然导致整个合同被解除。法治社会，各方都应重诺守信。各方的合法权利都应维护。但是，出租汽车企业作为相对强势的一方，当时或多或少利用了政策上、经济上的优势。而实际经营者在法律知识上存在不足，在选择上并没有完全自由。说合同双方地位平等，是不客观。企业更应明白这一点，站在更高的位置上把握契约精神。
应实事求是。
出租汽车经营权的演变有历史背景，不能简单地只看一份合同。如果当时没有政府部门或强制或“指导”，是不会出现大量挂靠、托管的；没有政府部门严格控制经营权不清只授予企业，经营者个人也就不必投入巨资到企业“承包”出租汽车，接受不够平等的条件；如果不是政府部门对出租汽车转让态度暧昧、没有积极作为，也不会有大量名义经营者与实际经营者名实不副的现象。凡此种种，对作为个人的实际经营者是不公平的。而实际经营者也应该想到当初是借了企业的名号才得以从事出租汽车经营的。不是人多就一定有理。双方都抱着实事求是的态度，可能解决问题就容易一些。
应着眼未来。
清理整顿是为了推进改革，促进出租汽车行业持续健康发展。经营权争议的各方不是说谁要灭了谁，不必搞得你死我活。实际经营者在一线直接提供客运服务，并承担了相当的经营风险。而出租汽车企业为提高行业组织化水平，为行业管理的覆盖也是有贡献的。当前政策环境有调整，技术条件有变化，行业又面临着群众日益提高的出行需求，更何况门口还有“野蛮人”。双方互谅互让、团结一致才是正道。双方相互拆台，结局必定是统统垮台。偷着乐的，是网约车平台的大老板和黑车司机。解决合同争议，首先要双方友好协商。不必都抱着己方绝对正确的思维处事。比如出租汽车经营权与车辆所有权“两权合一”，只要一方对对方有所补偿，既可以“合”到实际经营者个人，也可以“合”给企业。政府部门及行业组织可以当好中间人进行调解。出租汽车还得“活”下去，“活”在未来。
出台政策。
出租汽车经营权之争，就是利益之争。完全靠双方协商恐怕不行，还得有政策支持、保障。政府部门要发挥应有作用，该表态的应当表态，该出的政策应尽快制定。作为行政机关，行业主管部门不像法院，没有权力解除、变更合同，但是在争议双方自愿的前提下可以组织行政调解。必要时还可以采用一些行政手段。如认定“擅自转让经营权”的，对违法行为人可以进行查处。同时，要出台一些奖惩政策，促成争议双方解决矛盾。杭州市在“确权”工作中，对完成清理的出租汽车企业，根据清理车辆数按一定比例奖励新增出租汽车经营权指标；而对权属不清的企业，暂停配置新增出租汽车经营资格。这应该是比较好的方式。
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