按照2015年4月浙江省出台的关于特色小镇的创建意见，特色小镇是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，聚焦浙江信息经济、环保、 健康 、 旅游 、 时尚 、金融、高端装备等七大新兴产业，融合产业、文化、 旅游 、社区功能的创新创业发展平台。特色小镇需按照“特而强、聚而合、精而美、活而新”的要求，规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右。
尽管此处所述的农旅小镇与政策版特色小镇在形式和内容上都有着根本上的差别，不必拘泥于政策上的“条条框框”，但每个小镇的占地面积动辄几到十几、几十平方公里，涉及大量农田、水塘、山地、果林、村湾、古迹、坟头等乡村敏感元素。如何系统地梳理小镇的现状资源，利用好小镇的自然禀赋，合理地通过规划实现小镇的有序开发、建设和运营，是摆在所有小镇操盘者面前首当其中的课题。
小镇的规划如果由国内一家知名 旅游 规划院做了概念性总体规划设计，可能理念先进、场景宏大、设计漂亮、效果震撼，但是看起来全是需要投资和建设的项目。如何回收投资？解决哪些问题？商业模式是什么？却始终语焉不详。
国内的设计院一般分为几类：城市规划院，擅长用地空间分析，但却不擅项目策划和运营； 旅游 规划院，擅长文旅项目策划，但却不擅商业模式和开发；景观规划院，擅长景观环境设计，但却不擅产业梳理和定位；产业规划院，擅长产业定位研究，但却不擅土地使用与建设；建筑设计院，擅长建筑单体设计，但却不擅总体成本控制。许多投资区域级、城市级或小镇级项目的企业老板都在抱怨找不到有水平的规划设计院，每个设计院还没开始工作，倒是先给企业列出一堆要明确的问题清单，让企业出个准确的设计任务书，许多设计院成了“绘图院”。规划院终于提交了设计成果，但由于项目的总规不是法定规划、只能是概念性规划，在擅长的领域就语焉不详，留给做详规的、做营销的、做开发的、做景观的，让企业感觉年年都在做规划，月月都需做规划，做完一个还得做一个，苦不堪言。
小镇项目纷繁复杂，如何在规划设计上不吃亏、不走弯路、不花冤枉钱，首先需要明确“规划”的概念和类别。按照1989年《中华人民共和国城市规划法》的归纳定义，城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和 社会 发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。2008年1月，《中华人民共和国城乡规划法》正式施行，该法指出：城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
除此之外，我们平时常见的还有国民经济与 社会 发展规划、 历史 文化名城保护规划、 旅游 规划、产业规划、电力规划、交通规划、农业规划等专项规划。当然，最重要的是土地利用规划。
我国土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家 社会 经济可持续发展的要求和当地自然、经济、 社会 条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。一般区县级土地利用总体规划中，会划分基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景 旅游 用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等土地用途区。在过去很长时间内，城乡规划归地方规划局管理，土地规划归国土资源局管理，城乡规划和土地规划用的是两张图，国土局只有在土地挂牌出让的时候会出函向规划局征询出让地块的控规指标和用地性质意见，2019年之后，国土与规划两局合并为自然资源与规划局，未来土地规划、审批、供给和利用将更加快捷。
按照《中华人民共和国城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
一般来说，非直辖市或省会城市的法定规划（如城市、镇总体规划，控制性详细规划）由政府部门委托规划院来设计完成的，通过专家评审会、规委会之后，需报上一级人民政府审批；企业版的项目总体规划一般情况下都只能叫做“概念性总体规划”，这实质相当于是向政府展示、向 社会 公开、或企业内部总体制定项目的规模、布局、建设内容、发展愿景和实施计划的重要方式，只有项目的修建性详细规划是法定规划，且需要报批的。
概念性总体规划虽然不是法定规划，但是必须兼具背景分析、用地分析、项目定位、土地规划、产业规划、功能分区、主要建设项目、市政设施、公服配套、用地计划、投资估算、效益预估等方方面面，实际上也是“多规合一”的一种形式上的 探索 。
小镇的概念性总体规划如何做？如何能够让理想落地？如何在规划中满足各个阶段的需求？如何与城镇的总规衔接？如何合理安排建设用地？如何分期开发实施？如何实现投资收益？……概念性总规其实就是来解决项目的各种未解之题。前期虽有一版漂亮的规划，但也只是从上而下的想象，好似空中楼阁，看着很美，却不知如何搭建。若论标准，我认为一版务实的、可行的小镇规划至少应该解决十个问题。
一、解决国家和地方政策的结合问题
在国家层面，正值国家特色小镇战略的提出之际，随后又提出了田园综合体，到2017年后半年又提出实施乡村振兴战略；在地方层面，XX市提出了农旅融合的发展思路。小镇不能脱离政策，但又不能刻舟求剑地照葫芦画瓢，基本的规划原则和理念必须服从大方向。更重要的是，小镇的规划必须同时满足政府、村民和企业三方的诉求，政府需要引进先进产业、发展地方经济、解决劳动力就业、打造乡村振兴的样板，当地村民希望改善居住环境、增加收入来源、提高生活水平和质量，企业则希望项目得到政府和村民支持、得到市场和消费者的认可、具有较强的盈利能力和品牌扩张能力。这是项目可持续发展的关键，也是项目定位的前提。
二、解决总体定位问题
定位是策划工作的范畴，小镇的总体定位实质是要打通项目的策划与规划，策划要“因时、因地、因人”，因时是指要结合国家和地方政策，因地是指要充分考虑在地资源禀赋、环境、文化和民俗习惯，因人则是指要结合地方领导的施政纲领、村民特质和企业自身资源实力。
三、解决功能分区问题
小镇不小，而是一个需要在用地、产业、人口、生态、公共服务和市政设施等要素进行合理布局的空间载体。“功能分区”是在小镇总体发展定位下的空间演绎，是把策划的内容进行空间落地，并在功能分区中对小镇几大要素进行重新配置。百变不离其宗，那就是把大项目化整为零、分割为小项目逐个击破。
四、解决用地规模问题
项目规划的主要目的是确定用地规模，也是一个项目成败的关键，用地规模决定了建设规模，建设规模决定了产业和人口规模。在国家严格坚守18亿亩耕地红线的背景下，每个城市和地区的建设用地指标都非常紧张，很多县区甚至几乎没有年度新增规模指标，必须通过复垦农田、土地增减挂钩的方式来增加用地指标。因此，小镇的建设用地规模既不能贪大求多，又需要满足企业发展和盈利需求，重要的是必须依托国土利用规划，不能占用基本农田，做好蓝线、紫线退让，根据功能划分建设区、限建区和生态保护区，节约利用建设用地指标，并确定好建设用地的分期供应节奏，一般的小镇项目建设用地规模不宜低于1平方公里。
五、解决用地性质问题
小镇项目大多位于远郊区，不像单纯的房地产项目，遵照城市规划即可，不用过多地考虑用地性质的比例问题。小镇规划不止是商业用地和住宅用地的比例问题，还需根据功能分区预留农业生产用地、市政设施用地、公服配套用地、景观绿化用地、生态保护用地，从而形成既区别于城市的完全集聚式、又区别于乡村的完全散落式的宜居宜业新空间。一般情况下，绿化、景观、水系等类生态用地，都应充分保留尊重现状用地性质，不去挤占建设用地指标。
六、解决道路组织问题
俗话说：要致富，先修路。从古至今，许多城市都是因路而生，哈尔滨、石家庄、郑州等城市因铁路而建，天津、汉口、杭州等城市因水路而兴，因高速公路修建而带动地方经济腾飞的中小城市更是不计其数。不仅如此，道路也是推进城市新城、新区、开发区快速发展的最有效途径，是推动周边土地升值的主要动力。小镇的道路不是项目内部道路，是为民造福的公共道路，在组织统筹上需兼顾主要项目建设、用地开发、生产经营、往来游客、过境车辆和村民使用，还要区分开道路等级、主干道、支路和步行路，并争取政府最大的支持。
七、解决市政和公服配套问题
所谓市政配套，主要是指道路、照明、绿化、燃气、消防、给排水、公共交通、环境卫生、垃圾处理等内容，公共服务配套主要是指教育、医疗、文化、 体育 、科普、邮政、金融、社区服务等内容。
八、解决与在地原居民的关系
小镇的开发完全有别于城市摊大饼式的开发模式，更不能看成是一场掠夺式的“圈地运动”，务必要与在地文化、在地居民、在地资源进行深度融合。通过道路和市政设施规划，解决了规划区内村民的出行和生活环境问题，同时按照“一村一策、一村一品、一村一色”的思路，发挥每个乡村的资源差异和基层动力，与小镇新产业统筹协同发展。对于具有 历史 人文价值的自然村落，围绕“文旅结合”、“康旅结合”融合发展原则，进行重点改造，串联成线，打造成为乡村 旅游 示范线路。
九、解决发展愿景问题
项目的发展愿景也是结合政府、在地村民和企业自身需求的一个承诺，是经济效益和 社会 效益双赢的共同目标。
十、解决机制模式问题
无论是创建“特色小镇”，还是开发农旅小镇，“企业主体、政府引导、市场化运作”的模式一样适用，政府进行基础设施建设和公共服务配套，企业根据市场需求进行引擎项目投资、以商招商和市场化运营。除了在农业板块沿用“企业+合作社+农户”，也与镇政府建立“村镇企共同体”机制，与镇政府、村委会和村民代表建立固定会议机制，加深三方相互理解，共同参与到项目的重大项目决策、重大活动的举办中，及时让村、镇了解项目的进展和运营情况，能够及时化解建设中与当地村民的矛盾和误解。
综上所述，一个好的农旅小镇规划，是从政策解读、总体定位、功能分区、用地规模和性质、道路组织、市政和公服配套、生态保护、乡村振兴、机制模式到发展愿景等多方面的全方位组织和安排。
也有旁观者放言，小镇是生长出来的，不是规划出来的，我想那不过是对设计院的吐槽之言或对自己过度自信的狂妄之言，在国内还没听说过哪个项目可以不做规划直接开工建设的，只不过有过操盘经验的规划团队更清楚一个项目该做什么内容、做多大规模而已。